Всеобъемлющая проблема Конгресса: опасное снижение профессиональных знаний в законодательном процессе

Введение

Американцы, кажется, готовы спорить друг с другом по любому поводу, но в одном их мнения сходятся – Конгресс уже не тот¹. Были времена, когда законодатели могли работать вместе, и многие базовые законы решали самые фундаментальные проблемы общества². Однако в наши дни внепартийный подход стал редкостью. Поскольку каждая партия рассматривает предвыборную гонку как возможность получить или удержать большинство в Конгрессе, остается все меньше стимулов сотрудничать и партийные интересы берут верх [4]. Роль денег в избирательных кампаниях, а значит, и при принятии законодательных решений, теперь на порядок выше, чем была раньше³.

В этой обстановке главенства партийных интересов неудивительно, что членов Конгресса мало заботит то, что внепартийные эксперты могут сказать по существу предлагаемых законопроектов. Это особенно относится к Республиканской партии, которая была в авангарде сокращения роли советников в работе Конгресса⁴. Как демократы, так и республиканцы в Конгрессе отошли от модели, согласно которой члены партий создавали свои зоны экспертного знания, чтобы другие могли обращаться к ним за консультациями. Вместо этого партийные лидеры получили гораздо больше влияния, чем главы специализированных комитетов и другие лица с подобным уровнем знаний и опыта. Хотя Конгресс всегда рассматривал политические вопросы через призму партийных интересов, в настоящее время роль внепартийного профессионального знания в законодательном процессе низка как никогда⁵.

Низкий уровень использования экспертного знания усиливает те недостатки, которые изначально присущи законодательному процессу. Конгресс принимает законы, которые будут обязательны для всех, но не задумывается о конкретных случаях их применения. Действительно, в Конституции заложены принципы, согласно которым законы не налагают особого бремени на конкретных лиц⁶. Судебная и исполнительная власть выведены из Конгресса именно с этой целью, и ряд других положений Конституции также направлены на то, чтобы Конгресс не мог действовать в интересах заведомых победителей или проигравших⁷. Точнее говоря, даже самые широкие формулировки законов могут привести – намеренно или ненамеренно – к выделению какого-либо сектора, компаний и даже отдельных граждан из-за особо затруднительных обстоятельств. Однако в целом законодательная власть направлена на общее, а не на частное. Этот аспект законодательной ветви часто выделяют как ключевой, отличающий ее от исполнительной и судебной ветвей власти⁸ и позволяющий ей наилучшим образом устанавливать общую политику [12].

Однако результат установления этих общих законодательных мер будет зависеть от процедуры их выработки. Иногда перед принятием решения Конгресс собирает относящиеся к делу факты и аргументы по различным аспектам проблемы⁹, но это происходит все реже. Часто законодатели опираются на какие-то крайние случаи или на готовые образцы; если экспертный поиск информации не является частью процедуры по изучению проекта, то ошибочные или неполные представления могут остаться незамеченными¹⁰. Как правило, некое резонансное событие привлекает внимание законодателей, лоббисты или иные заинтересованные лица поднимают шум¹¹. То, что вызвало интерес законодателей, может определять их последующее отношение к проблеме, если только сама процедура не потребует проведения более глубокого анализа и отказа от первоначальных представлений, не основанных на фактической базе.

В этом отношении законодатели не отличаются от всех остальных людей. Мы все используем эвристические методы (мыслительные связи) или схемы (когнитивные рамки или мысленные шаблоны), которые задействуются подсознательно, помогая организовывать и интерпретировать входящую информацию при принятии решений¹². Опасность эвристики и схем в том, что они могут привести к игнорированию значимой информации и вместо этого усилить имеющиеся представления, даже если они ошибочны или опираются на ничем не обоснованные стереотипы [17]. Схемы особенно сильно влияют на принятие решений, если отсутствует информация о том, как ситуация отличается от стереотипной схемы¹³. Если законодатели получают информацию обо всех аспектах проблемы и пользуются экспертными мнениями о фактической стороне дела, то они относительно неплохо подготовлены к выработке политических решений. Однако если у законодателей недостаточно обратной связи от экспертов и они получают только информацию, пропущенную через партийные фильтры, тогда их решения могут быть основаны на нехарактерных ситуациях и плохо отвечать большинству сценариев. Поскольку члены Конгресса не видят, как их решения работают в широком ряду отдельных случаев, они часто не получают достаточной обратной связи о действии их законов в реальных жизненных ситуациях; это накладывает отпечаток на их мышление. В этом состоит отличие от исполнительной и судебной ветвей власти, которые занимаются практическим применением законов к конкретным делам, а значит, получают обратную связь с охватом широкого спектра фактов. Таким образом, упадок экспертного знания в Конгрессе особенно опасен, поскольку весь стиль мышления оказывается основанным на неполной информации.

Цель данной статьи – показать снижение роли экспертных знаний в работе Конгресса, последствия этого снижения с учетом целостного характера законодательного процесса, а также возможные способы исправления этой ситуации. В разделе I раскрываются различные пути упадка влияния специалистов на законодательный процесс и значение этого упадка. В разделе II поясняется, почему указанное снижение роли специалистов в законодательном процессе вызывает особую озабоченность, учитывая, что Конгресс определяет политику в целом и получает мало информации о том, как принимаемые решения отражаются в сценариях реального мира. В разделе III рассматривается вопрос о том, можно ли что-то сделать и следует ли это делать. Одна из стратегий состоит в том, чтобы определить политические силы, приведшие к упадку экспертных знаний в Конгрессе, чтобы повернуть этот процесс вспять. Вероятно, это потребует усилий со стороны демократов, так как именно республиканцы способствовали разрушению системы сбора информации в Конгрессе. Поскольку демократы недавно получили большинство в обеих палатах и в аппарате президента, перестройка этих институтов могла бы улучшить современную законотворческую деятельность. Однако численный перевес демократов невелик, и остается неясным, чего они могут достичь, особенно учитывая, что у них осталось всего два года. Кроме того, основной мотивацией для работы экспертов в Конгрессе в течение многих лет оставалось стремление Конгресса сдерживать влияние исполнительной власти. Поскольку демократы в данный момент контролируют и Конгресс, и Белый дом, у них нет стимулов продвигать эту реформу.

Таким образом, принимая как данность, что Конгресс не поменяет нынешний курс или будет принимать лишь ограниченные меры, в разделе III рассмотрены два других последствия снижения роли экспертных знаний в законодательном процессе. Во-первых, упадок профессионального знания внутри законодательного органа увеличивает нагрузку на административные службы, обеспечивающие эти знания¹⁴. По иронии, Верховный Суд США пытается оживить доктрину отказа от делегирования в тот самый момент, когда делегирование особенно необходимо¹⁵. Во-вторых, суды и другие органы, интерпретирующие законы, могут опираться на смысл законов и на консультации Конгресса с внепартийными специалистами, чтобы разрешить противоречия в законодательстве¹⁶.

I. Расцвет и упадок профессионализма в Конгрессе

В идеализированном варианте законодательного процесса законодатели собирают информацию по проблеме, обдумывают ее, а затем принимают взвешенное решение о том, как действовать в интересах общества [20]. Джеймс Мэдисон восхвалял республиканское правительство за его способность «выявить и расширить взгляды общественности, пропуская их через группу избранных граждан, чья мудрость позволит распознать истинные интересы страны, а патриотизм и любовь к справедливости оградят от сиюминутных или партийных соображений»¹⁷. Согласно Мэдисону, хорошему правительству нужны два основных ингредиента: «во-первых, верность объекту управления, т. е. счастью народа; во-вторых, знание средств, которыми можно его добиться»¹⁸. Далее он отмечал: «Не может быть умелым законодателем тот, кто к своим честным намерениям и здравому суждению не добавляет определенную долю знаний о предмете своего законотворчества»¹⁹. Таким образом, мудрость и знания были ключевым элементом мечты отцов-основателей, и они верили, что созданная ими республиканская форма правления будет способствовать накоплению как знаний, так и мудрости²⁰.

Верховный Суд перенял этот романтизированный взгляд на законодательный процесс, отмечая, что «характерная черта [Конгресса] как законодательного органа состоит в его всеобъемлющей миссии по расследованию и рассмотрению всех фактов и мнений, относящихся к решению какого-либо вопроса. Одним из подходящих для этого источников являются знания и навыки, которые Конгресс приобретает при изучении и применении существующих законодательных актов»²¹. Суд также отметил:

«Законодательный орган не может действовать эффективно в отсутствие информации касательно условий, на которые данное законодательство призвано влиять; если законодательный орган не обладает соответствующей информацией, что случается нередко, то он должен обратиться к тем, кто обладает»²².

Уважительное отношение Верховного Суда к политическим решениям Конгресса базируется на понимании законодательного процесса как принятия взвешенных решений на основе соответствующей информации. Как отметил Верховный Суд, «мы должны уважать решения Конгресса в том числе и потому, что этот орган намного лучше, чем судебная система, приспособлен к „накоплению и оцениванию больших объемов информации“ относительно вопросов законотворчества»²³.

A. Путь к более широкому использованию профессиональных знаний

В реальности процесс принятия решений в Конгрессе никогда не соответствовал романтизированной версии, описанной отцами-основателями и Верховным Судом, однако раньше он был ближе к этому идеалу, чем то, что происходит сейчас. На ранних этапах истории страны Конгресс рассматривался как «внештатный орган с временной ролью в рамках ограниченного федерального правительства» [21]. Но даже с этой ограниченной ролью и очень небольшим количеством сотрудников²⁴ Конгресс использовал различные постоянные и исследовательские комиссии для сбора информации²⁵. Так, одним из первых примеров исследования для формирования политического решения была работа над тарифной политикой в 1827 г., когда законодатели признали, что нуждаются в точной информации об экономическом положении в стране [23]. Такое же мнение было высказано в 1837 г. членом палаты представителей Джоном Куинси Адамсом по поводу сложной ситуации с «банками, биржами, валютой, оборотом и кредитами»; он отметил: «Больше всего я нуждаюсь в советах от тех, кто что-то понимает в этом с практической точки зрения»²⁶. С повышением сложности возрастало количество комитетов, и к середине 1800-х гг. работа над любым новым законопроектом по умолчанию начиналась с создания комиссии [24]. Законодатели, работавшие в комиссиях, развивали политические знания и опыт законотворчества на материале, относящемся к сфере деятельности их комиссии²⁷. Если законодательный орган ориентирован на профессиональные знания, то его рядовые члены будут обращаться к экспертам из комиссий, поскольку их собственные ресурсы и знания ограничены своей узкой областью²⁸. Именно так обстояли дела в течение большей части истории Конгресса.

В XX в. произошли значительные институциональные изменения, и большую часть этого времени эти изменения способствовали усилению роли экспертного знания. Конгресс обрастал сотрудниками, поскольку его члены осознавали, что «для выполнения наших обязанностей требуется профессиональная помощь» [21. P. 81]. Реформы эры прогрессизма и мобилизация на Первую мировую войну потребовали еще больших технических знаний²⁹, поэтому Конгресс делегировал конкретное применение политических мер исполнительной власти и госкорпорациям из-за их относительных информационных преимуществ³⁰.

Кроме того, в Конгрессе были созданы собственные внутренние органы для получения дополнительных знаний – то, что профессора Джесс Кросс и Абби Глюк назвали «бюрократией Конгресса»³¹. Например, когда Конгрессу понадобилось лучше отслеживать гигантские расходы на инициативы эры прогрессизма согласно Закону о бюджете и учете 1921 г.³², было создано Бюро по бюджету (теперь известное как Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget, OMB) в рамках исполнительной ветви власти, которое выполняет оценку бюджета для президента, а также одновременно было создано агентство, теперь называемое Счетной палатой правительства США (U.S. Government Accountability Office, GAO), чтобы сбалансировать возросшее влияние исполнительной власти с помощью этого источника информации для Конгресса³³. Конгресс отслеживал финансы страны со стороны государства, но это вылилось по большей части в содержание финансовых контролеров и аудиторских отделов в различных федеральных ведомствах³⁴. Расходы, связанные с Первой мировой войной, побудили Конгресс продвигать идеи общенационального бюджета и аудита в ответ на «критику общественности за его неспособность контролировать расходы» [31]. Тогда Конгресс реорганизовал ряд процедур аудита, относящихся к Казначейству США, передав их новому ведомству под управлением главного финансового инспектора, известному как Главное контрольно-финансовое управление, а в 2004 г. переименованному в Счетную палату правительства США³⁵. Счетная палата служит «сторожевой собакой Конгресса», отслеживая расходы правительства и выпуская юридические заключения об использовании государственных средств³⁶. Конгресс наделил Счетную палату полномочиями изучать все аспекты распределения или использования государственных средств и предоставил ей широкий доступ к информации из всех ведомств и иных государственных структур³⁷. Счетная палата докладывает о своей работе Конгрессу по запросу от любой палаты или от комитетов, обладающих юрисдикцией по финансовым вопросам³⁸. Сообщается, что отчеты Счетной палаты, «хотя иногда и критикуются изучаемыми ведомствами, получили широкое признание как объективные и не зависящие от партийного влияния и часто служат основой для конструктивных перемен» [31. Pp. 1281–1282]. По оценкам Счетной палаты, благодаря их ежегодным отчетам федеральный бюджет сэкономил 429 млрд долларов за последние десять лет [33]. В исследовании 2015 г. было показано, что около 80 % всех рекомендаций Счетной палаты федеральным ведомствам были успешно внедрены³⁹.

В 1926 г. в рамках Закона о доходах от 1926 г. Конгресс основал Объединенную комиссию по налогообложению (Joint Committee on Taxation, JCT)⁴⁰. Она проводила экспертный анализ налогового законодательства, чтобы Конгресс мог оценить будущие поступления. Как и в случае Счетной палаты, данная комиссия была создана из опасений, что иначе исполнительная власть получит слишком большой контроль над налоговой политикой [35]. Работа комиссии признается «важной для налогового процесса в Конгрессе», и, как отмечал один из комментаторов, глава комиссии имел большее влияние на налоговое законодательство, «чем президент, госсекретарь, помощник секретаря по налогам и председатель комитетов Конгресса, создающих налоговое законодательство, – вместе и по отдельности» [28. P. 1580].

Еще более важные изменения произошли в связи со Второй мировой войной и Новым курсом. При этом значительно увеличился бюджет страны и сложность правительства [27. Pp. 359–360]. При Конгрессе был создан Объединенный комитет по организации Конгресса, призванный изучить, в каком направлении необходимо изменить работу Конгресса, чтобы лучше справляться с запросами современного законодательного процесса и контролировать исполнительную власть. Как отмечал руководитель этого комитета, его актуальность определялась тем, что «члены [Конгресса] были в замешательстве и растерянности из-за многочисленных технических проблем и давления на местном уровне»⁴¹. Один из сенаторов, опасаясь передачи функции сбора информации лоббистам и другим внешним советникам, настаивал, что Конгресс «должен иметь своих представителей в наших комитетах и отказаться от экспертов, нанятых деловыми кругами и заведомо предвзятых» [36]. Особую озабоченность Конгресса вызывала зависимость от мнений и советов исполнительной власти. В своем знаменитом выступлении член палаты представителей Эверетт М. Дирксен призывал коллег: «Давайте потратим немного денег на себя; давайте создадим законодательные инструменты для получения фактов, данных, информации, чтобы затем иметь возможность контролировать, управлять и оценивать действия правительства» [28. P. 1557].

В результате в 1946 г. Конгресс принял Закон о реорганизации законодательства⁴², который способствовал сотрудничеству между партиями и реформировал систему комитетов⁴³. До принятия этого закона на постоянной основе работал 81 комитет с нечеткими и перекрывающими друг друга полномочиями [37]. После принятия закона осталось 34 комитета с конкретными юрисдикциями и разграничением ответственности [37]. Штат Конгресса укомплектовали четырьмя экспертами для каждого комитета, а также вспомогательным персоналом для работы над законопроектами⁴⁴.

Кроме того, по Закону о реорганизации законодательства 1946 г. отдел по исследованию законодательства, начинавшийся в 1914 г. как небольшое подразделение при библиотеке Конгресса, был оформлен как собственная Законодательная справочная служба с расширенным штатом экспертов и полномочиями для помощи комитетам⁴⁵. Закон о реорганизации законодательства 1970 г.⁴⁶ предоставил этой службе еще больше ресурсов и переименовал ее в Исследовательскую службу Конгресса (Congressional Research Service, CRS), что отразило ее более важную роль в работе Конгресса⁴⁷ и расширение «возможностей для оценки результатов его работы»⁴⁸. Стимулом для этих изменений стало опасение, что «Конгресс снова отстает от исполнительной власти в отношении своих полномочий и деятельности, снова получает низкую оценку общественности» [41]. За десять лет после принятия Закона 1970 г. штат Исследовательской службы Конгресса увеличился более чем в два раза [28. Pp. 1561–1562]. Эта служба работает на внепартийной основе и предоставляет свой анализ законодательства исключительно членам Конгресса [42, 43]. В штате работают политические аналитики и юристы, изучаются такие темы, как внутренняя социальная политика, американское законодательство, внешняя политика, наука, промышленность и финансы⁴⁹. Сотрудники Исследовательской службы Конгресса также отвечают на конкретные запросы членов Конгресса. В 2019 г. служба выполнила более 71 тысячи заявок на исследования [28. P. 1563].

Закон о реорганизации законодательства 1970 г. ввел и другие значимые изменения. Он «изменил систему комитетов для более эффективного использования возможностей экспертов» [28. P. 1559]. Кроме того,
в 1970-е гг. стало понятно, что Конгресс нуждается в помощи специалистов по бюджету из-за столкновений с президентами Линдоном Джонсоном и Ричардом Никсоном по поводу приоритетов в расходовании бюджета. В 1967 г. президент Джонсон заверял критиков, что можно финансировать одновременно войну во Вьетнаме и предложенную им программу «Великое общество», но всего через год попросил увеличить налоги [45]. Действия президента Никсона еще больше встревожили Конгресс. Он ввел систему «изъятий» – по сути, постатейное вето на использование фондов, выделенных Конгрессом, – в сфере социальных программ и потребовал, чтобы Конгресс ввел потолок объемов финансирования, что дало ему возможность решать, какие программы будут урезаны [45. Pp. 15–16].

Конгресс пришел к выводу, что нуждается в собственных советниках, чтобы противостоять контролю бюджета со стороны исполнительной ветви власти – президента и Административно-бюджетного управления. В результате был принят Закон о контроле над бюджетом и изъятиями 1974 г.⁵⁰ Эта внепартийная деятельность потребовала больших усилий, что привело к созданию Бюджетного управления Конгресса (Congressional Budget Office, CBO) с целью обеспечить Конгресс профессиональными знаниями в области бюджета и информацией о влиянии финансов на политические решения⁵¹. Согласно отчету Сената, «Бюджетное управление Конгресса было создано потому, что комитеты были убеждены в необходимости Конгресса иметь своих компетентных специалистов в области финансовой политики и бюджета, подобно тому, как президент имеет свое Административно-бюджетное управление»⁵².

Бюджетное управление Конгресса анализирует бюджет и экономические аспекты предлагаемых законопроектов; в его штат набирают экономистов и аналитиков на внепартийной основе [46]. Управление не только реагирует на текущие вопросы, но и активно «прогнозирует проблемы, которые могут возникнуть в результате деятельности Конгресса», выпуская соответствующие доклады [45. Pp. 27–28]. Эти доклады оказывали значительное влияние на вовлеченность и противодействие Конгресса экономическим инициативам практически всех президентов США со времен создания управления⁵³. Результатом было приостановление принятия законов или их изменение в соответствии с установленным лимитом финансирования⁵⁴. Благодаря работе управления Конгресс мог видеть долгосрочные перспективы своих решений, вместо того чтобы бороться с дефицитом бюджета в масштабе одного года⁵⁵. Заслугой Бюджетного управления Конгресса также считается влияние на объективность Административно-бюджетного управления при президенте, поскольку они анализируют те же самые явления и удерживают органы исполнительной власти от манипулирования цифрами⁵⁶. Несмотря на давление со стороны некоторых членов Конгресса, которые добиваются поддержки своих инициатив, Бюджетное управление Конгресса отказывается давать рекомендации по конкретным политическим решениям, предоставляя лишь «технические» консультации по специальным запросам⁵⁷.

В 1970-х гг. при Конгрессе был также создан Отдел технологической оценки (Office of Technology Assessment, OTA), призванный обеспечивать внепартийный анализ по вопросам, касающимся технологий и науки [47]. В середине XX в. технологии вышли на первый план в общественном сознании, начиная от гонки вооружений в холодной войне, космической гонки и заканчивая попытками Ральфа Нейдера привлечь внимание к безопасности автомобилей и проблемам химического загрязнения, поднятым в книге «Безмолвная весна»⁵⁸. Конгресс стремился вырабатывать законы по этим проблемам, но не мог разобраться в сложной и зачастую предвзятой информации, выдаваемой учеными, корпорациями и активистами⁵⁹. Недостаток знаний о технологиях также затруднял понимание технических аспектов работы исполнительных органов⁶⁰. Конгресс не устраивало полагаться на научных советников президента, им требовались независимые консультации⁶¹. Когда один из подкомитетов начал рассмотрение законопроекта по созданию Отдела технологической оценки, корпорации бросили силы на противодействие этому процессу, опасаясь принятия невыгодного для них законодательства⁶². В конечном итоге Отдел технологической оценки получил меньше поддержки со стороны обеих партий, чем Счетная палата правительства США, Бюджетное управление Конгресса или Исследовательская служба Конгресса, поскольку около половины республиканцев в палате представителей выступили против него⁶³. Сенатор Тед Кеннеди, который стал первым председателем совета Отдела технологической оценки, так объяснил поддержку со стороны демократов: «Без Отдела технологической оценки Конгресс играл бы намного более поверхностную роль в развитии науки в стране и гораздо сильнее зависел бы от фактов и цифр, представляемых администрацией, не имея возможностей получить независимые оценки»⁶⁴. Мнения же республиканцев относительно поддержки отдела разделились потому, что многие из них опасались, что отдел приобретет слишком большую власть в принятии политических решений, которые будут иметь негативные экономические последствия»⁶⁵. Хотя отдел был двухпартийным и его совет включал представителей от обеих партий как из Сената, так и из палаты представителей, в первые годы своего существования он старался поколебать убеждение, что в нем доминируют демократы⁶⁶.

Отдел технологической оценки опубликовал более 750 отчетов различного формата⁶⁷. Некоторые из них фокусировались на определенной технологии, например, отчет 1983 г. о валидности и применимости тестов на полиграфе [50]. Был сделан вывод, что такие тесты имеют значительную погрешность, что дало основания для принятия в 1988 г. закона, строго ограничившего использование полиграфа работодателями⁶⁸. В других отчетах рассматривались конкретные государственные программы; например, в отчете 1994 г. анализировался план обновления компьютерной системы службы социального обеспечения⁶⁹. Счетная палата правительства США уже изучила этот план; отчет Отдела технологической оценки в целом поддержал его, но подчеркнул, что правительство должно пересмотреть свои ожидания по поводу использования новой системы; считается, что эти идеи в конечном итоге позволили сэкономить сотни миллионов долларов⁷⁰. Отчеты Отдела технологической оценки цитируются через многие годы после их первоначального опубликования⁷¹, а также по этому образцу были созданы подобные органы в европейских странах⁷².

По-видимому, тогда был достигнут максимум на пути использования профессиональных знаний и сбора информации в Конгрессе⁷³.

B. Упадок профессиональных знаний в Конгрессе

Ситуация резко изменилась в 1994 г., когда Ньют Гингрич возглавил новую волну республиканцев, которые получили контроль в палате представителей впервые за сорок лет. Они считали, что баланс между партиями в Конгрессе не оправдывает себя и что избиратели выше оценят нападки на Конгресс и на правительство в целом⁷⁴. Многие критиковали Конгресс за расходование средств⁷⁵, а придя к власти, значительно урезали расходы⁷⁶. Гингрич начал свою деятельность в качестве спикера палаты представителей с заявления, что его цель – «заставить Конгресс замолчать – осознанно»⁷⁷. Он считал, что внепартийные эксперты на самом деле являются «третьей колонной либералов, притворяющихся экспертами»⁷⁸.

Основываясь на этой точке зрения, республиканцы на треть сократили число специалистов, работавших в Конгрессе⁷⁹. Они урезали бюджеты Исследовательской службы Конгресса, Бюджетного управления Конгресса и Счетной палаты правительства⁸⁰. Численность персонала этих трех агентств упала на 40 % между 1980 и 2015 гг.⁸¹, наиболее значительно в 1995 г., когда республиканцы получили большинство в палате представителей⁸². Под руководством Гингрича республиканцы на треть сократили персонал Счетной палаты правительства и Исследовательской службы Конгресса⁸³. Численность персонала Счетной палаты правительства в один момент снизилась с 15 до 3 тысяч сотрудников⁸⁴. Эти цифры оставались «примерно на том уровне, до которого их довел [Гингрич]»⁸⁵. Бюджет Исследовательской службы Конгресса оставался неизменным, уменьшаясь за счет инфляции, в течение последних двух десятилетий⁸⁶. Значительно сократилось участие Исследовательской службы Конгресса в работе комитетов, в основном из-за снижения числа практических заседаний с двухпартийным участием, но также из-за стремления не выглядеть приверженцами какой-либо одной партии, помогая комитету, в котором она доминирует⁸⁷.

Еще дальше республиканцы пошли с Отделом технологической оценки, полностью лишив его финансирования и в итоге закрыв его⁸⁸. Недовольство республиканцев Отделом технологической оценки началось с его критики системы противоракетной обороны, предложенной президентом Рейганом; Отдел дал заключение, что реализуемость этой системы «настолько низкая, что она не может служить основой государственной политики»⁸⁹. Данная Отделом оценка расстроила администрацию Рейгана, Пентагон и других консерваторов⁹⁰. Когда Гингрич и его коллеги-республиканцы пришли к власти в 1994 г., они все еще помнили об этом заключении и обрушились на Отдел технологической оценки⁹¹. Один из бывших руководителей Отдела назвал стремление покончить с Отделом «местью Рейгана» за провал противоракетной программы⁹². В ответ Гингрич и его сторонники описывали деятельность Отдела как чрезмерно политизированную, слишком медленную, чтобы приносить пользу Конгрессу, и не стоящую финансирования⁹³. Вопрос финансирования расколол республиканцев, так как многие из них, придерживавшиеся умеренных взглядов, считали, что Отдел окупает свой бюджет в 21 млн долларов в год⁹⁴. Однако больше всего республиканцев, видимо, привлекла возможность нанять собственных экспертов, поддерживающих их взгляды, вместо того чтобы терпеть критику от Отдела технологической оценки. Как выразился Гингрич, «мы постоянно находили ученых, которые считали, что [отчеты Отдела технологической оценки] неверны»⁹⁵. Норм Орстейн назвал разрушение Отдела технологической оценки «предвестником конца уважения к науке независимо от партийной принадлежности на политической арене, который изменил обсуждение таких вопросов, как климатические изменения, и помог показать в нынешнюю эру “правдоподобия”, как многократное повторение заменяет правду»⁹⁶.

Бюджетное управление Конгресса и Объединенная комиссия по налогообложению пострадали в наименьшей степени и до сих пор играют заметную роль при анализе законодательства⁹⁷. Однако и их значимость уменьшилась с течением времени. Конгресс до сих пор интересуют оценки налоговых поступлений, предоставляемые Объединенной комиссией, но в выработке налогового законодательства эта комиссия теперь принимает меньше участия, чем партийный персонал бюджетного и финансового комитета⁹⁸. Эта ситуация повторяет общую тенденцию, когда «влияние сотрудников [Объединенной комиссии по налогообложению] перекрывается» влиянием партийных деятелей⁹⁹.

Республиканцы также стали более открыто критиковать работу Бюджетного управления Конгресса и Объединенной комиссии по налогообложению. Например, после того как Бюджетное управление опубликовало негативную оценку законопроекта о фермерстве, республиканец – глава бюджетного комитета палаты представителей заявил: «Бюджетное управление Конгресса – отстой, можете цитировать мои слова»¹⁰⁰. Республиканцам особенно не нравится то, что Бюджетное управление Конгресса использует статические экономические модели, так как они считают, что эта методика недостаточно учитывает «позитивные экономические эффекты политики Республиканской партии, такие как снижение налогов»¹⁰¹. Борясь с этим подходом, если прогнозы Бюджетного управления оказываются неточны, республиканцы объясняют эти недочеты проблемами с методикой, применяемой агентством¹⁰². Республиканцы также пытались назначить директором Бюджетного управления человека, который бы изменил подходы агентства в пользу их позиции. В конечном итоге их назначенцы не сильно повлияли на работу управления, но эти попытки создали впечатление, что партийное влияние на это агентство усилилось¹⁰³.

Противостояние республиканцев Бюджетному управлению Конгресса и Объединенной комиссии по налогообложению достигло максимума в 2017 г. После того как отчет Бюджетного управления показал, что предложение республиканцев отменить Закон о доступном здравоохранении¹⁰⁴ приведет к тому, что 23 млн американцев останутся без медицинской страховки, многие консервативные республиканцы начали призывать урезать бюджетное финансирование агентства¹⁰⁵. Ньют Гингрич, бывший тогда советником президента Трампа, назвал Бюджетное управление «левым, коррумпированным, бюрократическим защитником вездесущего правительства и либерализма»¹⁰⁶. После отчета Объединенной комиссии по налогообложению о налоговом законодательстве 2017 г., в котором было показано, что план Сената не только не окупится, но и увеличит дефицит федерального бюджета на триллион долларов, республиканцы «начали атаку» на комиссию¹⁰⁷. Они нанесли «спланированный удар», чтобы «дискредитировать этот внепартийный орган, который они так долго восхваляли»¹⁰⁸. Сенатор Боб Коркер заявил, что Конгресс должен «серьезно обсудить и... попросить настоящих экономистов взвесить ситуацию; мы должны учесть и другие факторы, помимо Объединенной комиссии по налогообложению и Бюджетного управления»¹⁰⁹. Фактически за утверждением республиканцев об экономическом росте в результате снижения налогов не стояло «никакого надежного независимого анализа»¹¹⁰.
По мнению «Нью-Йорк Таймс», эта критика стала «очередным примером того, как законодатели-республиканцы вносят неразбериху в эмпирические исследования, пытаясь продвинуть свою повестку»¹¹¹. Похожим образом республиканцы атаковали Исследовательскую службу Конгресса за отчет 2019 г., в котором критически оценивались результаты реформы налогового законодательства 2017 г.¹¹² В такой обстановке неудивительно, что персонал Конгресса сообщает о проявлениях «недоверия к непартийным сотрудникам» и выражает беспокойство из-за попыток «минимизировать влияние Бюджетного управления Конгресса, Счетной палаты правительства США и других организаций», выполняющих экспертные функции в Конгрессе¹¹³.

Хотя в авангарде движения за урезание расходов были в основном республиканцы, демократы также прилагали усилия к сокращению роли советников в Конгрессе, особенно Счетной палаты. Подкомитет Сената по бюджетным ассигнованиям стремился уменьшить бюджет Счетной палаты в 2012 г. на 9 %, или 50 млн долларов; в итоге уменьшение составило 35 млн долларов [68]. Демократ – председатель подкомитета обосновывал этот шаг «стремлением поставить интересы налогоплательщиков штата Небраска выше интересов вашингтонских бюрократов и сэкономить, где это возможно»¹¹⁴. Это предложение вызвало гневную отповедь республиканца – сенатора Тома Кобурна, который заметил:

«Ирония [нынешнего предложения сократить расходы] состоит в том, что сейчас Конгресс более чем когда-либо нуждается в помощи Счетной палаты. Если деятельность Счетной палаты пострадает от крупного сокращения расходов, то откуда еще Конгресс сможет получить объективные данные, чтобы улучшить свои программы и сэкономить деньги? <...> [Эти сокращения] могут сильно помешать работе того самого агентства, к которому обе партии долгое время обращались за хорошо продуманными рекомендациями…»¹¹⁵

Также Кобурн добавил: «Почти 90 лет Счетная палата являлась жизненно важным орудием Конгресса, помогая пристально следить за расходами федерального бюджета. Без нее Конгресс не смог бы выполнять свою конституционную функцию надзора за исполнительной ветвью власти»¹¹⁶. В 1997 г. член палаты представителей от демократической партии из Калифорнии Вик Фацио попытался отменить выделение средств на расширение персонала Объединенной комиссии по налогообложению на 12 человек, заявив, что «этот орган потерял свой внепартийный характер и стал орудием республиканского большинства на службе бюджетного комитета палаты представителей»¹¹⁷.

Более типичной, однако, является ситуация, когда республиканцы выступают за сокращение экспертных органов в Конгрессе. По словам ученых Lee Drutman и Steven Teles, «длящееся десятилетиями сокращение внепартийных экспертных органов в Конгрессе шло рука об руку с усилением власти консерваторов. Законы, имеющие идеологическую окраску или продвигаемые лоббистами, быстрее проходят установленные процедуры, когда вокруг меньше знающих сотрудников вне партийной принадлежности, задающих неудобные вопросы» [36].

Под руководством Гингрича палата представителей урезала все финансирование организаций законодательных услуг (legislative service organizations, LSO). Это добровольные объединения членов палаты представителей с целью изучения определенных вопросов и общения на эти темы с другими законодателями. Некоторые из них фокусируются на региональных проблемах, другие на более глобальных, например бедности или искусстве¹¹⁸. До того как Гингрич положил конец поддержке этих объединений, они получали очень ограниченные ресурсы, такие как помещение для офиса и доступ к средствам связи и исследовательским материалам¹¹⁹. Им было запрещено получать внешнее финансирование, чтобы они сохраняли независимость от заинтересованных групп¹²⁰. Считалось, что организации законодательных услуг относятся скорее к Демократической партии, так как многие из них были основаны и одобрены, когда демократы составляли большинство в палате представителей, а также потому, что в объединениях, занимающихся проблемами чернокожих и латиноамериканцев, было больше демократов¹²¹. Одним из первых решений Гингрича на посту главы палаты представителей было указание лишить организации законодательных услуг финансирования с возвращением всех неиспользованных ими средств в казну, чтобы «сократить национальный долг»¹²².

Такой же упадок произошел с частотой и степенью применимости слушаний. После пика в 1970-е роль слушаний снижалась на протяжении всех 1990-х гг., затем их частота установилась в палате представителей на уровне тысячи слушаний в год, а в Сенате продолжила снижаться [70]. Но, пожалуй, еще более значимым показателем является их содержание. Слушания приобрели намного более партийно ориентированный характер. Раньше они рассматривались как метод сбора информации, вовлечения законодателей в обсуждение, помощи персоналу в ознакомлении с проблемой; теперь же они используются, чтобы «структурировать бинарный выбор и выделить направление, лучше отвечающее партийным интересам»¹²³. Теперь, когда слушания транслируются по телевидению, «законодатели позируют перед камерами и не высказывают мнений, которые могут не понравиться заинтересованным группам» [74]. По мере того, как законодательный процесс становится все более партийно ориентированным, законодатели стараются сформировать свою точку зрения до начала слушаний и не тратить время на обсуждение¹²⁴. Проведенный в 2014 г. анализ показал, что десятки республиканцев посетили менее трети заседаний комитетов, в которых они числятся [76]. Один из членов Конгресса так описал ситуацию в 2015 г.:

«Члены комитетов, как правило, не появляются на слушаниях, а если и приходят, то лишь для того, чтобы задать пару вопросов и уйти. Многие бьются за места в комитетах, которые помогут им собрать деньги или получить выгодную должность… В результате этот инструмент информированного законотворчества больше не работает» [77].

Неудивительно, что такой сдвиг в сторону партийного характера слушаний привел к аналогичному сдвигу в составе приглашаемых экспертов¹²⁵. Если раньше в Конгресс приглашали ученых и других специалистов по существу вопроса, то теперь выбор специалистов в большей степени базируется на их партийной принадлежности или взглядах¹²⁶. В докладе Исследовательской службы Конгресса было показано, что комитеты иногда целенаправленно приглашают специалистов, представляющих «только определенные точки зрения»¹²⁷. Даже сами эксперты рассматривают такие приглашения как необходимость поддержать какую-либо партию¹²⁸. Этот феномен соответствует возросшей частоте слушаний в поддержку одной «позиции», когда законодатели заслушивают лишь одну сторону дебатов, а дискуссия направлена на подкрепление этой позиции, а не на сбор информации [80. P. 184]. Согласно одному из исследований, частота такого рода слушаний возросла с 19 % в 1970-х гг. до 34 % в начале 2000-х¹²⁹. В то же время количество слушаний в целом падает¹³⁰, и они реже фокусируются на выработке решений¹³¹.

Снижение числа обращений к экспертам и значимости их мнений проявляется также в том, как упала их роль во время слушаний и роль экспертных организаций в Конгрессе. Во-первых, значительно снизилась информационная роль комитетов в законодательном процессе. Комитеты традиционно вели основную исследовательскую работу и сбор фактических данных по проблеме¹³², но теперь в обеих палатах Конгресса комитеты и подкомитеты встречаются гораздо реже [81. Pp. 14–15]. Так, в 1958 г. комитеты Конгресса проводили встречи почти в три раза чаще, чем в 2010 г. [58]. Кроме того, теперь большее число законопроектов вообще не рассматриваются комитетами. До 1970-х гг. почти все законопроекты, обсуждавшиеся в обеих палатах, выносились на рассмотрение комитетов [81. P. 15]. В 2013 и 2014 гг. более половины законопроектов, обсуждавшихся в Сенате, и около 40 % из тех, что обсуждались в палате представителей, не проходили через комитеты [81. P. 15].

В настоящее время комитеты во многом играют роль проводников партийной точки зрения [60. P. 256]. Профессор George Yin объясняет эти изменения на примере бюджетного комитета палаты представителей, который «традиционно был площадкой для выработки практически всего значимого налогового законодательства» [60. P. 256]. Ранее в этот комитет входили старшие члены с устойчивым положением, «что позволяло им не зависеть от партийных интересов при работе в комитете», но теперь «назначены новые члены из конкурирующих округов, стремящиеся получить финансирование и авторитет у избирателей», тогда как власть в комитете «во многом перешла к партийным лидерам» [60. P. 257]. Поэтому, когда в 2017 г. в Конгрессе рассматривались вопросы аннулирования и замены Закона о доступном здравоохранении, «важного нормативного акта, затрагивающего миллионы американцев, этот комитет практически никак не участвовал в работе ни Сената, ни палаты представителей» [60. P. 257]. Когда в 2017 г. Конгресс принял крупный Закон о налогообложении, «потенциально затрагивающий каждого гражданина и каждое предприятие в стране», ситуация была такой же [60. P. 257]. После представления законопроекта на рассмотрение ни палата представителей, ни Сенат не провели ни одного заседания комитета, а Сенат одобрил этот почти 500-страничный документ спустя всего несколько часов после его получения [60. P. 258]. Профессор Yin сравнивает эту ситуацию с последней крупной реформой налогового законодательства в 1986 г., когда бюджетный комитет палаты представителей провел в общей сложности 30 дней слушаний в полном составе комитета и 10 дней в составе подкомитетов, а комитет Сената по финансам – соответственно 36 и 6 дней слушаний [60. P. 258]. Как отмечает Yin:

«…упадок в работе комитетов означает утрату практики обсуждения и законодательной экспертизы. “Черная работа” законотворчества, которая раньше выполнялась в основном комитетами, – определение и исследование проблемы, разработка и анализ возможных решений, получение и оценка мнений общественных и внешних экспертов, обсуждение решений, достижение компромиссов на заседаниях Конгресса, выработка точных формулировок закона – в наши дни это все реже происходит в Конгрессе» [60. P. 258].

Произошло также сокращение численности персонала комитетов [82], поэтому в тех сравнительно редких случаях, когда вопросы все же обсуждаются в комитете, они получают гораздо меньше внимания, чем раньше. Комитеты палаты представителей теперь имеют на 50 %, а комитеты Сената – на 20% меньше персонала, чем в 1985 г. [81. P. 17]. Значительное сокращение произошло в 1995 г., когда республиканское большинство в палате представителей на треть уменьшило численность специалистов (юристов, экономистов и аналитиков, работавших с комитетами) [58]. Республиканцы – члены палаты также кардинально поменяли структуру комитетов, сконцентрировав полномочия в аппарате спикера и ограничив независимые исследования членов палаты и их персонала [58]. К 2009 г. все постоянные комитеты палаты представителей имели меньше сотрудников, чем в 1994 г. [58].

В настоящее время больший процент сотрудников работает на отдельных членов Конгресса или его руководство, чем на комитеты [83]. В период между 1979 и 2009 гг. численность вспомогательного персонала руководителей Конгресса в целом выросла на 253 %, а руководителей Сената – на 340 % [80. P. 185]. Личные помощники членов Конгресса – это, как правило, сотрудники широкого профиля, разделяющие политические взгляды члена Конгресса, на которого они работают, тогда как сотрудники комитетов часто являются специалистами в своей сфере [84]. Даже если руководители нанимают персонал исходя из их достижений в определенной сфере, эти лица стремятся в первую очередь продвигать партийную точку зрения своего руководства. Это также приводит к тому, что предвзятые взгляды не встречают противодействия со стороны соответствующих данных или фактов.

Персонал Конгресса признает, что проблема существует. По результатам опроса, 81 % сотрудников считают, что качественные, внепартийные оценки политических решений «очень важны» для эффективного функционирования соответствующей палаты, однако всего 24 % заявили, что «вполне удовлетворены» качеством и количеством получаемых ими оценок, не имеющих партийного характера [81. P. 16]. Опрос, проведенный Фондом управления Конгресса, показал, что, по мнению старшего персонала, Конгрессу недостает «должных знаний, навыков и способностей персонала», так как наблюдается постоянная текучка кадров и «не хватает времени и ресурсов, чтобы понять, изучить и обдумать государственную политику и законодательство» [81. Pp. 6, 10]. Опрос также показал, что сотрудники хотят, чтобы «качественные, внепартийные оценки политических решений были более доступны членам и персоналу органов законодательной ветви власти» [81. P. 16].

Самое резкое сокращение персонала произошло в 1995 г., но в дальнейшем этот процесс не прекратился. Между 1993 и 2010 гг. численность штатных аналитиков в Конгрессе упала с 6 166 до 4 000 человек, при этом Счетная палата правительства США сократила более 2 000 сотрудников, а Исследовательская служба Конгресса – 20 % персонала [58]. В 2017 г. в результате сокращения бюджета Счетной палаты [85] количество ее штатных сотрудников стало меньше 3 000 впервые с 1935 г. [86]. Численность Бюджетного управления Конгресса оставалась относительно стабильной много лет [81. P. 17], однако члены Конгресса стали чаще критиковать результаты анализа и предложения этого органа, когда они противоречат их целям; так произошло, например, в 2017 г., когда республиканское руководство оспорило выводы Бюджетного управления Конгресса относительно последствий отмены Закона о доступном здравоохранении [87].

Вместо того чтобы пользоваться объективным анализом этих независимых агентств, законодатели получают информацию от советников, заинтересованных групп и лоббистов, которые обычно разделяют их политические взгляды¹³³. Это неудивительно, ведь экспертные органы Конгресса изначально создавались для того, чтобы показывать непредвзятые точки зрения и защищать от давления заинтересованных групп [28. P. 1563]. Таким образом, когда влияние источников экспертной оценки в Конгрессе снижается, возрастает роль заинтересованных групп. Комментаторы отмечают, что «не случаен растущий спрос на „лоббистов, ранее работавших в госструктурах“… В результате Конгресс передал свои аналитические ресурсы профессиональным лоббистам, работающим на заинтересованные группы, вместо того чтобы отдать их собственным сотрудникам, работающим на членов Конгресса» [83]. Действительно, в 2013 г. Конгресс потратил около 2 млрд долларов на все финансирование палаты представителей и Сената, тогда как расходы на лоббистов превысили 3,2 млрд долларов (что в шесть раз больше, чем в середине 1980-х) [88]. Невероятно увеличилось количество экспертных групп, получающих частное финансирование. Так, в 2013 г. в Соединенных Штатах работали 1 828 экспертных групп, многие из которых финансировались промышленными предприятиями, профсоюзными организациями и партиями [88]. В одном только Вашингтоне, округ Колумбия, их число более чем утроилось в период с 1970 по 1996 г. (со 100 до 306) [88]. Кроме того, многие такие группы нанимают бывших сотрудников Конгресса, знакомых со всеми аспектами законодательной ветви власти; это дает заинтересованным группам преимущество в законодательном процессе [89]. Не имея адекватной возможности вести собственные исследования на внепартийной основе, Конгресс не может противостоять требованиям влиятельных заинтересованных и экспертных групп [90].

Таким образом, нынешние проблемы с принятием решений в Конгрессе без достаточной опоры на экспертные оценки является результатом более масштабных процессов. С усилением внутрипартийного единообразия мнений Конгрессу стало менее важно иметь свою собственную экспертную базу, чтобы противостоять исполнительной власти. Если большинство мест в Конгрессе принадлежит той же партии, что и президент, то принимаемые решения совпадают с президентской платформой; если же Конгресс контролирует оппозиция, то они ей противоречат; ни та, ни другая ситуации не зависят от имеющихся фактов или мнений экспертов. Партийные интересы определяют все¹³⁴. В 1940-х гг., когда принимали первый Закон о реорганизации, Конгресс чувствовал необходимость сохранять контроль над исполнительной властью, так как понимание единой партийной платформы было иным [91. P. 2334]. Аналогичным образом законодательство 1970-х гг. вышло из недовольства «имперским президентством» Никсона, разделяемого большинством демократов и некоторыми республиканцами [48. Pp. 11–12]. Однако в наши дни мы уже не наблюдаем такого разнообразия мнений внутри партий, поэтому нет и примеров межпартийного сотрудничества. Более того, как отмечают профессора Levinson и Pildes, «есть основания ожидать, что партии останутся внутренне едиными и идеологически далекими друг от друга в обозримом будущем» [91. P. 2338].

Конгресс стал более поляризованным и разделенным; эти тенденции стабильно нарастают с 1970-х и 1980-х гг.¹³⁵ Члены палаты представителей и Сената все больше голосуют единым фронтом, придерживаясь линии своих партий [95]. Компромиссов стало гораздо меньше, и теперь политики обеих партий все чаще прибегают к инструментам блокировки противника, невзирая на пользу его предложений [96]. В частности, стали чаще применяться такие тактики, как «отмена только что принятых законов, целенаправленное оспаривание их конституционности, отказ в средствах для их реализации» [96. P. 98]. Юрисконсульты палаты представителей и Сената стали реже участвовать в судебных процессах, потому что не могут достичь требуемого по закону порога «широкой поддержки обеих партий», зато возросло количество исков экспертов от партий [97]. В определенной степени возросшая поляризация Конгресса отражает аналогичный процесс в обществе в целом [98], однако исследования показывают, что политические деятели более поляризованы, чем широкая общественность¹³⁶.

Еще один ключевой сдвиг произошел в области доминирующей роли заинтересованных групп и финансовых вливаний [99. P. 31]. Деньги играют большую роль, так как политики, которые хотят быть переизбранными, стремятся угодить финансирующим их группам [99. P. 31]. По большей части заинтересованные группы не нацелены на всех законодателей в равной степени. Они предпочитают тех, кто готов с ними соглашаться, и не тратят свое время, чтобы переубедить тех, кто не согласен в основных моментах¹³⁷. В результате возникает информационный пузырь, в котором политики встречаются только с теми, кто разделяет их взгляды, и не сталкиваются с критикой своей позиции.

В такой обстановке объективные экспертные оценки не нужны. Остается лишь противоборство двух сторон, что и отражают нынешняя институциональная структура и состав персонала Конгресса. Изъяны в принятии законодательных решений и снижение роли экспертных знаний в Конгрессе не только влияют на законодательный процесс и содержание наших законов. Поскольку члены Конгресса говорят о проблемах и политических мерах на основе искаженной информации, они, в свою очередь, влияют на мнение избирателей по этим проблемам. Создается порочный круг, в котором избиратели требуют принятия мер, основанных на неверных фактических предпосылках, а законодатели отвечают своими мерами на нетипичные ситуации, поддерживая мнение, что они типичны¹³⁸.

II. Принятие решений в Конгрессе без профессиональных знаний

В обществе в целом наблюдается тенденция обесценивания или игнорирования экспертных оценок и эмпирических свидетельств [106], но в данном разделе мы сконцентрируемся на особенно вредоносных эффектах отсутствия экспертных органов и персонала в законодательном процессе, учитывая существующее партийное давление в этом контексте. Также мы рассмотрим процесс принятия уголовного закона как пример законотворчества с участием и без участия экспертов, показав, что роль экспертов оказывает положительный эффект даже в условиях сильного партийного влияния.

A. Когнитивные искажения в законодательном процессе

Сначала рассмотрим процесс принятия решений с точки зрения обычного члена Конгресса. В последние десятилетия когнитивная психология многое объяснила в том, как люди принимают решения [107]. Для эффективной обработки информации с учетом противоборствующих стимулов и требований нашего мыслительного процесса люди используют две основные когнитивные стратегии. Во-первых, люди используют эвристику, т. е. различные виды мысленных допущений, чтобы информация обрабатывалась быстрее [16. P. 1124]. Эвристика – это «простые правила, позволяющие быстро, почти рефлексивно, обработать информацию» [12. P. 555]. Во-вторых, люди организуют входящую информацию по заданным принципам, называемым схемами. Схема – это «установленный набор базовой информации и категорий, позволяющий сфокусироваться на информации, которая с наибольшей вероятностью будет релевантной, тем самым игнорируя информацию, которая с наибольшей вероятностью будет нерелевантной» [12. Pp. 555–556]. «Схемы влияют на все свойства человеческого познания, определяя не только то, на какую информацию следует обратить внимание, но и к какой категории ее отнести, какие из нее сделать выводы, что нужно запомнить, а что нет» [108]. Эти инструменты позволяют нам обрабатывать огромные объемы информации, но они также приводят к «систематическим ошибкам суждения» [16. P. 556]. Среди таких ошибок будут, например, преувеличение вероятности события или расово предубежденные допущения.

Законодатели, как и все остальные люди, вынуждены полагаться на эвристику при принятии решений. Высокие требования к деятельности законодателей приводят к неизбежности применения эвристики¹³⁹. Однако из когнитивной психологии мы знаем, что эвристика часто не позволяет принять наилучшее решение из-за того, как она влияет на мыслительный процесс; в контексте законотворчества это может означать принятие неверных политических решений, которые затрагивают всех нас.

Некоторые эвристические допущения особенно вероятны в законодательной деятельности. Во-первых, большую роль в образе мышления законодателей может играть «эвристика доступности, т. е. склонность оценивать значимость или частоту события по тому, насколько легко можно вспомнить примеры такого события»¹⁴⁰. Из-за необходимости распределять свое время между многими задачами законодатели обычно не имеют возможности тщательно изучить все факты по определенному вопросу. Кроме того, они не получают обратной связи о повседневном применении своих решений. Напротив, события, получившие широкое освещение в СМИ, или вопросы, поднятые избирателями, будут играть преувеличенную роль в их мышлении, и они могут счесть эти события более типичными или обычными, чем это показало бы объективное исследование¹⁴¹. Такие допущения (как и другие их виды) могут доминировать в целом ряде вопросов, но могут стать особенно значимыми в ситуациях повышенной эмоциональности субъекта, например, когда он воспринимает риск как чрезмерный «из-за влияния мысленных образов возможных последствий»¹⁴².

Один из ключевых методов борьбы с предубеждениями состоит в том, чтобы обеспечить лиц, принимающих решения, необходимой информацией, несовместимой с их предвзятыми представлениями¹⁴³. Многие комментаторы указывают на то, что предъявление примеров, несовместимых со стереотипами, может противостоять внутренним ассоциациям, включая таковые относительно расовых и этнических групп. Предубеждения появляются в том числе потому, что обычные представления, используемые в СМИ, часто усиливают связь между определенными группами и негативным поведением. Например, истории о чернокожих или иммигрантах, совершающих преступления, или об определенных расовых меньшинствах, которые мошенничают с социальными пособиями, могут создать в сознании связь между таким поведением и этими группами [112].

По этой причине полезно показывать примеры, разбивающие такие связи, чтобы «перекодировать» восприятие определенных групп и ассоциирующихся с ними действий [112. P. 1580]. Результаты этого исследования показывают, что знакомство законодателей с различными типами людей может помочь им избавиться от предубеждений при выработке политических решений¹⁴⁴. Это означает, что необходимо привлекать самых разных носителей мнений на слушания по законодательству, а также членам палаты представителей чаще встречаться со своими избирателями. Однако такая стратегия имеет свои ограничения. В ряде исследований отмечается более слабый эффект, чем ожидалось, в частности, потому, что любой эффект от краткосрочного знакомства со случаями, разрушающими стереотипы, перекрывается повседневными примерами из СМИ, которые эти стереотипы подтверждают¹⁴⁵. Влияние же прямого контакта с лицами, противоречащими стереотипу, также теряется на фоне жизненных ситуаций, вновь его подкрепляющих [18. Pp. 1169–1170]. В Конгрессе эта предвзятость возрождается особенно легко благодаря существующей партийной направленности и тому факту, что конгрессмены не получают постоянного притока примеров, способных ее поколебать.

Кроме того, законодатели часто опираются на сложившиеся мнения о различных причинах явлений, что определяет их последующие мыслительные процессы. Или, к примеру, знание об определенном приговоре, вынесенном за какое-либо преступление, влияет на принятие решения о другом преступлении. Эта динамика носит название «якорение» [114].

Поскольку законодатели работают в обстановке партийной политики, они также сильно подвержены «каскаду доступной информации» – это явление, при котором люди массово принимают искаженную информацию за правду, потому что в нее верят другие¹⁴⁶. Например, республиканец с большей вероятностью поверит в то, что утверждает группа республиканцев, а демократ примет точку зрения группы демократов. Чем больше члены политической партии говорят только с теми, кто разделяет их взгляды, тем больше они склоняются к крайним позициям; этот феномен называется «поляризация групп» и состоит в том, что единомышленники в группе тяготеют к крайним взглядам [116].

Законодатели также могут демонстрировать «предвзятость подтверждения»; это тенденция искать информацию, подтверждающую свою точку зрения, и игнорировать информацию, противоречащую ей¹⁴⁷. Подобным образом законодатели могут также проявлять предвзятость в принятии фактов или вынесении суждений, когда подтверждающие примеры принимаются как они есть, а опровергающие – оцениваются критически или игнорируются [118; 110. P. 226]. Эти психологические процессы свойственны всем людям, но члены законодательных органов могут быть особенно подвержены им, поскольку они вынуждены открыто высказывать свою позицию и не могут отступать от нее, чтобы не выглядеть колеблющимися или совершившими ошибки, которые они вынуждены исправлять.

Кроме того, использование допущений может привести к системным ошибкам в суждениях. Один из аспектов этого процесса – эффект обрамления, т. е. «тенденция относиться к потенциальным выгодам иначе, чем к потенциальным потерям» [12. P. 557]. В частности, люди менее охотно рискуют, чтобы избежать потери, чем чтобы получить выгоду, поэтому предпочитают не совершать действий. Законодатели склонны не делать того, что может повлечь немедленные убытки, хотя те же самые действия приведут к долгосрочным выгодам. Например, они могут сопротивляться проведению реформы уголовного законодательства по сокращению сроков тюремного заключения тех, кто уже находится в местах лишения свободы, потому что боятся, что отпущенные преступники снова совершат преступления. Этот потенциальный вред кажется более значимым, даже если в целом эта мера обещает большую степень общественной безопасности, например, за счет того, что большинство преступников не совершит повторных преступлений, ранний выход на свободу облегчает реинтеграцию в общество, а сэкономленные ресурсы можно потратить на эффективные меры общественной безопасности.

Как и обычные люди, законодатели могут иметь «психологическую зависимость», когда они пассивно принимают данное им объяснение или характеристику проблемы и «не думают о существенных деталях ситуации» [110. P. 217]. Так, если они слышали истории о чернокожих или иммигрантах, совершающих преступления, то начинают ассоциировать эти действия с определенными расовыми или этническими группами, а затем эти представления закрепляются. Это особенно характерно для законодателей, не являющихся членами данной группы, поскольку существует также внутригрупповая предвзятость, т. е. «готовность разделить все общество на „мы“ и „они“»¹⁴⁸.

Немаловажную роль в мышлении законодателей играет также «эффект определенного другого», когда «любая определенная цель вызывает более сильную эмоциональную реакцию, чем неопределенная» [119], причем этот эффект также наиболее силен, если жертвы принадлежат той же группе, что и сам законодатель. Этим объясняется то, что законодательные меры часто оказываются привязаны к конкретным жертвам преступлений, вместо того чтобы рассматриваться с большей степенью обобщенности [9. P. 549].

Наконец, необходимо отметить, что члены законодательных органов могли выиграть выборы именно потому, что отражают те самые предубеждения, которые свойственны их избирателям¹⁴⁹. Тогда их мнения не только найдут отклик, но и будут казаться более искренними, чем рациональные, взвешенные мнения тех политиков, которые понимают несовершенство принимаемых политических решений, но внешне поддерживают их, чтобы победить на выборах» [110. Pp. 214–215].

Все эти виды предубеждений накладываются на партийную мотивацию создать окружение, где политические меры будут определяться партийными интересами и инстинктами. При этом ряд ученых утверждают, что Конгресс способен преодолеть эти тенденции. Так, профессора Jeffrey Rachlinski и Cynthia Farina написали программную статью о взаимоотношениях когнитивной психологии и оптимального государственного устройства, в которой показали, что, несмотря на различные когнитивные искажения, присутствующие при принятии законодательных решений, Конгресс имеет относительное преимущество перед судами и президентом, поскольку он обладает «большим потенциалом по сравнению с другими ключевыми конституционными субъектами для создания профессионального знания внутри себя и структурирования своих процессов с целью исправления ошибок» [12. P. 586]. Их мнение основано на том, что Конгресс может пользоваться как экспертной помощью через специализированные комитеты, члены которых со временем приобретают соответствующий опыт [12. Pp. 572–573], так и институциональным опытом работы над значимыми вопросами [12. P. 574]. Исследователи уверены, что такие органы, как Счетная палата, могут служить необходимой гарантией от когнитивных искажений, поскольку они «с большой вероятностью будут смотреть на проблемы с иной точки зрения, давая тем самым Конгрессу как минимум возможность увидеть новые перспективы, отличные от непосредственно принимаемых им решений» [12. P. 575].

Основной вывод, который можно сделать из раздела I данной работы, состоит в том, что указанные механизмы выходят из употребления; это означает, что Конгресс теряет свое относительное институциональное преимущество по преодолению предвзятости при принятии решений. Если Конгресс отвергает ценность профессионального знания, то он больше не сможет удерживать свое преимущество перед судами и исполнительной ветвью власти в битве с когнитивными искажениями. Точнее говоря, могут существовать другие причины предпочесть Конгресс в качестве органа, определяющего политику, – например, высокая степень его подотчетности перед избирателями, – но заложенные в нем преимущества высшего независимого законодательного органа оказались размыты¹⁵⁰.

Действительно, Конгресс как орган, определяющий политику, имеет недостаток по сравнению с исполнительной и судебной ветвями власти в том, что видит лишь общую картину, тогда как последние могут на регулярной основе наблюдать применение выработанных ими мер в реальном мире. Те разрозненные примеры, которые видит Конгресс, отобраны исходя из партийных интересов для продвижения определенной точки зрения. Не существует никакого механизма обратной связи, который мог бы противостоять убеждениям и предубеждениям членов Конгресса. Вместо этого они получают примеры, которые только подтверждают их уже сложившиеся предвзятые мнения. Таким образом, партийная ориентация и предвзятость вместе создают обстановку, крайне плохо подходящую для выработки наилучших решений, основанных на объективной информации.

B. Уголовное право и политика как пример когнитивного искажения

Всю опасность законодательного процесса, не учитывающего эмпирическую информацию, можно увидеть, рассмотрев подход Конгресса к выработке уголовных законов. Это та область, в которой Конгресс никогда по-настоящему не использовал экспертную оценку и не учитывал эмпирических фактов или исследований. Действительно, ни в одной другой области партийные интересы и когнитивные искажения не торжествуют так явно над объективным анализом. Существуют бесчисленные примеры того, как представления законодателей и избирателей о том, как выглядит типичное преступление или преступник в той или иной категории, влияют на их последующие решения, даже если факты им противоречат¹⁵¹. Это неудивительно, если учесть выявленную учеными закономерность, что новые риски и повышение уровня знакомого риска «вызывают крайние реакции» и «создают запрос на принятие паникерских мер государственного регулирования» [122]. Преступность – это область, в которой непрерывно появляются новые риски, будь то новые наркотики или типы преступного поведения, а существующие риски, кажется, постоянно растут, как это подают СМИ. Горячие новости в местных новостях – это обычно рассказ о преступлении; согласно исследованиям, около трети всех новостных репортажей на местном телевидении посвящены преступности [123]. Количество таких сообщений растет или остается неизменным, даже когда сам уровень преступности снижается [121. Pp. 106–107]. От этого риск столкнуться с преступностью кажется постоянным, а с ним и давление на правительство.

Ярким примером является реакция Конгресса на появление крэк-кокаина в 1980-е. На волне сообщений, показывающих крэк-кокаин более опасным, чем другие наркотики, и после широко обсуждавшейся в СМИ смерти баскетболиста Ленни Байаса от, как считалось, передозировки этим наркотиком, Конгресс бросился принимать карательные меры [121. P. 74]. Этот процесс начал член палаты представителей Тип О’Нил, спикер от штата Массачусетс, главным образом потому, что перед смертью Байас был выбран действующим чемпионом лиги «Бостон Селтикс» [121]. В Конгрессе крэк рассматривался сквозь призму мнения, что этот наркотик связан с беспрецедентной опасностью и насилием [124]. В результате было принято решение, которое позже стало известно как отношение 100 к l между порошковым и крэк-кокаином. По решению Конгресса, простое владение пятью граммами крэка влекло обязательный минимальный приговор в пять лет, а 50 граммами (это количество предполагало сбыт) – в десять лет лишения свободы¹⁵². Чтобы получить такое же наказание за порошковый кокаин, количество вещества должно быть в сто раз больше [121. P. 74]. Решение Конгресса основывалось на информации из прессы, никто не позаботился запросить экспертное мнение. Конгресс не поручил изучить вопрос даже недавно созданной Пенитенциарной комиссии [124. P. 213]. По словам одного из членов палаты представителей, «сначала комитет решил установить соотношение 20 к l. К концу заседания оно стало 100 к l. На самом деле у нас не было никакой фактической основы для этого» [125].

Если бы Конгресс потрудился получить экспертное мнение, они бы узнали, что порошковый и крэк-кокаин неразличимы по всем параметрам, на которые они опирались. Эти виды наркотика имеют одинаковые фармакологические эффекты; «крэк вызывает привыкание не в большей степени, чем порошковый кокаин», а «вероятность агрессивных реакций у лиц, принимающих крэк, такая же, как у принимающих порошковый кокаин» [124. Pp. 215–216]. Если бы они провели расследование, а не полагались на свои предположения, то они бы также узнали, что Байас принял порошковый, а не крэк-кокаин. А если б они потратили немного времени, чтобы понять, как предложенный закон будет работать, то обнаружили бы вопиющую расовую предвзятость в таком различном отношении к порошковому и крэк-кокаину. В 2013 г. 83 % лиц, осужденных за торговлю крэком, были чернокожими, и только 5,8 % были белыми¹⁵³. Напротив, чернокожие составляли лишь 31,5 % осужденных за торговлю порошковым кокаином, латиноамериканцы – 58 %, а белые – 9,4 %¹⁵⁴. Конгрессу потребовалось более 24 лет, чтобы сократить неравенство в отношении к порошковому и крэк-кокаину, но даже тогда оно составило не 1 к 1, а 18 к 1¹⁵⁵. Изначально крэк настолько жестко пенализировали и сохраняли это положение десятилетиями только потому, что законодатели считали его особенно опасным наркотиком, связанным с насилием, основываясь лишь на сообщениях СМИ. Согласно эвристике доступности, смерть Байаса и новостные сообщения о насильственных действиях определяли их мышление, в результате чего они переоценили опасность крэка. В отсутствие слушаний или консультаций с экспертами они не имели иной информации, способной изменить их подход. Законодатели продолжали устанавливать более строгие наказания за крэк, возможно, в том числе и благодаря эффекту владения, и потому, что не желали переделывать те строгие приговоры, которые уже были сформулированы и записаны, ведь в этом случае это выглядело бы как исправление прошлой ошибки. На самом деле даже эксперты, вероятно, не предложили бы соотношение 1 к 1. Однако если бы стало известно, что применяемые методы не позволяют обнаружить различия между этими видами наркотиков, а также что имеется расовое неравенство в этой сфере, то подход стал бы более взвешенным, и неравенство могло быть сокращено.

Этот пример не единственный в политике Конгресса относительно наркотиков. Вся эта сфера во многом основывается на недостоверной информации и предположениях. Устанавливая серьезные минимальные обязательные наказания за наркотики, члены Конгресса предполагали, что они будут применяться к крупным главарям наркомафии; никто не консультировался с экспертами или Комиссией по приговорам о реальном применении этих законов [124. Pp. 216–217]. В результате большинство осужденных к минимальным обязательным наказаниям – это рядовые члены группировок. Из лиц, отбывающих наказание в федеральных тюрьмах за преступления, связанные с наркотиками, только 14 % являлись организаторами или лидерами, которых законодатели имели в виду, однако средний срок заключения составляет 11 лет [126]. Законодатели не смогли оценить результаты применения нового закона в том числе и потому, что не задумывались о роли законодательства о преступном сговоре и не обратились за консультацией к экспертному сообществу.

Почти в любой сфере, где Конгресс выносит решение по уголовному законодательству, он во многом полагается на рассказы о вопиющих случаях, не рассматривая данные или факты, даже когда заявленной целью является общественная безопасность и опора на более широкий пласт информации могла бы дать иной подход и способствовала достижению цели. Возьмем, к примеру, решение Конгресса распространить требования о регистрации лиц, совершивших сексуальные преступления, на несовершеннолетних, совершивших такие преступления¹⁵⁶. Закон, установивший такое требование, был назван по имени Эми Зила (Amy Zyla), на которую напал несовершеннолетний, осужденный за сексуальные преступления и вышедший на свободу; история этого покушения стала центральной при обсуждении закона¹⁵⁷. При этом в полной мере проявился «эффект определенного другого», так как законодатели стремились исправить ущерб, нанесенный Эми и последующим жертвам этого преступника. Но правильно ли пытаться остановить такие преступления с помощью регистрации преступника? Остановит ли такой подход преступника или, напротив, подтолкнет его к рецидиву, так как закрывает возможности для возвращения в социум? Казалось бы, законодательный орган должен был изучить этот вопрос, обратившись к экспертам, но этого не произошло. Фактически прозвучало лишь несколько коротких сообщений с выражением озабоченности по поводу предлагаемого закона и уместности требования регистрации «13–14-летних подростков»¹⁵⁸.

Если бы членов Конгресса заботила эффективность регистрации сексуальных преступников, они бы обнаружили огромное количество эмпирических исследований, которые подвергают сомнению полезность этой меры [127, 128]. Аналогичным образом, они могли бы узнать, что федеральные классификации преступников по степени риска¹⁵⁹ на самом деле плохо выполняют функцию прогнозирования рецидивизма по сравнению с методами, применяемыми на уровне штатов, и методами страхового анализа [129]. Если бы законодатели изучили исследования по развитию мозга у несовершеннолетних, они также могли бы обнаружить, что обращение с ними как со взрослыми сексуальными преступниками не имеет смысла из-за биологических различий в отношении взрослых и подростков к риску и совершению преступлений, а также что меры по реабилитации гораздо сильнее влияют на уровень рецидивизма среди несовершеннолетних [130, 131].

Аналогичные недостатки наблюдались при рассмотрении Конгрессом изменений в практике освобождения под поручительство в 1980-х. Закон о реформировании освобождения под поручительство от 1984 г.¹⁶⁰ ввел значительные изменения в федеральную практику освобождения под поручительство и досудебного заключения под стражу, установленную соответствующим законом от 1966 г.¹⁶¹ В частности, судьям предоставили возможность продлевать досудебное заключение на больший срок, если задержанные представляли опасность для общественной безопасности [132]. Законодатели вспоминали различные истории и ссылались на них во время дебатов. Например, сенатор Оррин Хэтч рассказывал о насильственных преступлениях, совершенных лицами, ожидавшими суда, включая «подростка 17 лет, который застрелил 68-летнего гражданина в процессе грабежа» и который «в тот момент ожидал суда по двум случаям вооруженного грабежа»¹⁶². Еще одна история, рассказанная сенатором Хэтчем, была направлена специально на возбуждение гнева и тревоги, так как в ней говорилось об обвиняемом в нанесении ранений холодным оружием с намерением убийства, выпущенном под поручительство, который совершил почти такое же преступление после освобождения:

«Обвиняемый у стойки бара ударил ножом человека, который отказался купить ему напиток. Эта жертва до сих пор находится на грани жизни и смерти в отделении реанимации. На момент совершения этого преступления обвиняемый был отпущен под поручительство, находясь под следствием за другой инцидент в том же баре при аналогичных обстоятельствах. Кроме того, он был под следствием большого жюри за как минимум еще одно немотивированное нанесение ножевых ранений»¹⁶³.

Цель сократить уровень преступности и насилия в период досудебного расследования похвальна, однако необходимо рассмотреть вопрос, насколько само по себе содержание в следственных изоляторах угрожает общественной безопасности, – а об этом свидетельствуют многочисленные данные. Задержанный часто теряет работу, жилье и даже право опеки над ребенком, так что многие задержанные уже оказываются выброшены на обочину [133]. Такое давление приводит к тому, что они с большей вероятностью признают вину (независимо от реальной степени вины) [134]. Кроме того, лица, содержавшиеся в следственных изоляторах, получают более длительные сроки, чем те обвиняемые в аналогичных преступлениях, кто был выпущен под поручительство; возможно, это происходит потому, что первым сложнее общаться с адвокатом [135]. В любом случае содержание под стражей стоит денег, которые можно потратить с большей пользой. Но главный аргумент против содержания в следственных изоляторах состоит в том, что оно само по себе – независимо от совершенного преступления и при прочих равных условиях – приводит к повышению уровня преступности. Исследования показали, что заключение под стражу до суда приводит к 30%-му росту тяжких преступлений и 20%-му росту мисдиминоров в течение 18 месяцев после первоначальных слушаний [134. P. 718; 135. P. 19].

Итак, если целью является общественная безопасность, то процесс установления мер досудебного задержания без какого-либо рассмотрения его последствий будет глубоко порочным. Примечательно, что сенатор Хэтч поведал эти истории именно для того, «чтобы Конгресс не совершил ошибку, сосредоточившись на статистике, которая не учитывает страдания жертв преступлений»¹⁶⁴. Возможно, Хэтч имел в виду статистику, показывающую, что большинство лиц, выпущенных до суда, не совершают преступлений. Но если цель – минимизировать страдания и сократить уровень преступности, то законодатели не должны игнорировать и минусы предварительного заключения, включая вред для общественной безопасности. Если бы все аспекты досудебного задержания получили экспертную оценку с точки зрения максимизации общественной безопасности, то сроки такого предварительного заключения, вероятно, были бы меньше, чем в итоге приняли законодатели.

Поскольку большинство политиков не обладают глубокими знаниями или подготовкой в области уголовной политики, они могут не знать обо всех побочных эффектах или последствиях таких карательных мер, как более длительные сроки заключения, обязательная регистрация, досудебное задержание¹⁶⁵. Они рассматривают уголовное правосудие как любой другой вопрос общего характера и зачастую реагируют на какие-то особенно тяжкие преступления или резонансные сообщения в прессе, подолгу обсуждая их на заседаниях по предлагаемым законопроектам. Но чего они не делают, так это не консультируются с отдельными экспертами или с экспертными организациями, которые изучают эти вопросы и могут дать совет о наиболее эффективном политическом решении в этой области.

Федеральное уголовное законодательство – лишь один пример того, что происходит, когда Конгресс мало интересуется мнением экспертов. Но он также показывает, как профессиональные знания могут помочь при выработке политических решений; он демонстрирует, что партийные интересы не должны превалировать над экспертными оценками. Даже в сфере уголовного законодательства – настолько же политизированной, как и любая другая, – специалисты смогли внести свой вклад, когда им позволили действовать и с ними советовались. В последние годы Конгресс стал обращать больше внимания на Комиссию по вынесению приговоров и ее исследования рецидивизма. Когда Комиссия в своем Руководстве 2007 г. предложила снизить сроки наказания за крэк с приданием этой норме обратной силы, Конгресс последовал этому примеру и в Законе о справедливом вынесении приговоров от 2010 г. снизил установленное соотношение 100 к l между порошковым кокаином и крэком¹⁶⁶. На решение Конгресса повлияли свидетельства того, что снижение наказания за крэк не имело негативных последствий, а также обширные данные, собранные Комиссией за многие годы, о том, что наказания за крэк были основаны на преувеличении относительного вреда от этого наркотика и создавали значительные перекосы по расовому признаку при вынесении приговоров.

Конгресс также принял во внимание исследования Комиссии по рецидивизму на волне сокращений сроков заключения согласно Руководству. Комиссия изучала лиц, получивших сокращенные сроки в течение пяти лет после изменений, принятых в 2007 г., сравнив их с лицами, осужденными за те же преступления, связанные с крэк-кокаином и полностью отбывшими наказание до принятия этих изменений¹⁶⁷. Между этими двумя группами не было выявлено статистически значимых отличий по уровню рецидивизма¹⁶⁸. Эти результаты позволили Комиссии в 2014 г. уменьшить все федеральные приговоры по делам, связанным с наркотиками, применив норму с обратной силой; при этом 30 тысяч осужденных получили сокращение своих сроков в среднем более чем на два года [136. P. 8]. В рамках той же программы Комиссия проанализировала уровень рецидивизма у лиц, отбывших сокращенные и полные сроки заключения, и вновь не обнаружила никаких статистически значимых отличий между этими группами¹⁶⁹.

Эти эмпирические исследования оказались критическими для принятия Закона о первом шаге 2018 г. (First Step Act, Закон о возвращении заключенных в общество. – Прим. переводчика),¹⁷⁰ который способствовал приданию обратной силы положениям реформы 2010 г. о неравноценности наказаний за порошковый и крэк-кокаин¹⁷¹. Работа Комиссии показала, что более длительные сроки заключения не приводили к отказу от рецидивизма, т. е. предположение Конгресса было неверным [124. Pp. 219–220]. Конгресс также использовал данные Комиссии о том, кого коснутся различные изменения в обязательном минимальном сроке приговора, и о случаях, когда обязательные приговоры оказываются неприменимы¹⁷². Эта информация помогла набрать необходимое количество голосов для принятия закона. Этому также способствовали слушания и доклады по проблемам освобождения по соображениям гуманности, которое тогда применялось¹⁷³. Вероятно, члены Конгресса ранее считали, что Федеральное бюро тюрем (Federal Bureau of Prisons, BOP) следит за тем, чтобы заключенных не выпускали без реальной необходимости, однако доклады и слушания показали, что бюро отклоняло практически все прошения, оставляя больных умирать в тюрьмах, тогда как именно их Конгресс стремился защитить, создавая закон об освобождении по соображениям гуманности¹⁷⁴. Анализ этой проблемы, проведенный Комиссией, а также доклады управления Генерального инспектора Департамента юстиции США оказали большое влияние на дебаты в Конгрессе и последующее принятие законов [136. P. 8].

Мораль этой истории в том, что вовлеченность экспертов в принятие политических решений может изменить и реально изменяет эти решения, даже если политическое давление играет главную роль. В отсутствие консультаций специалистов принимаемые политические меры могут не достигать своих целей или основываться на чрезвычайных ситуациях, а значит, не подходить в большинстве контекстов. Точнее говоря, профессиональных знаний может быть не всегда и даже редко достаточно, чтобы преодолеть давление партийных мотивов и заинтересованных групп. Но они играют важную роль. Эксперты могут помочь формулировать законодательство таким образом, чтобы нивелировать ошибочные убеждения и предвзятость членов Конгресса. Именно поэтому профессора Jesse Cross и Abbe Gluck выступают за бюрократию в Конгрессе в качестве «противовеса партийным интересам» [28. P. 1610]. Ту же роль могут играть эксперты. И именно поэтому вызывает недоумение упадок постоянной экспертной инфраструктуры в Конгрессе¹⁷⁵. В отсутствие информации, сбора данных, процедур получения объективных оценок политические решения определяются сенсационными новостями и историями, в результате чего эти решения плохо отвечают потребностям реального мира, для которого они создаются.

III. Последствия

Что же следует предпринять в отношении недостаточного использования существенного профессионального знания и сбора нейтральной информации Конгрессом? В данном разделе мы рассмотрим этот вопрос в двух контекстах. В разделе III.A мы разберем, что может и должен сделать Конгресс, поскольку именно Конгресс должен решить, по какому пути следовать. В разделе III.B ставится вопрос, существуют ли (или должны существовать) какие-либо доктринальные последствия, в случае если Конгресс останется на нынешнем курсе и продолжит обесценивать использование внутреннего профессионального знания при принятии решений. В разделе III.B мы, в частности, обращаемся к последствиям текущей ситуации для дискуссии о статусе доктрины запрета делегировать законодательную власть Конгресса и для толкования законодательства.

A. Реформирование Конгресса

История использования экспертных оценок в Конгрессе показывает, что в различные моменты Конгресс признавал их ценность. Поэтому стоит спросить, возможно ли вернуться к модели, когда комитеты были существенно вовлечены в законодательный процесс, а экспертные органы получали больше персонала и поддержки, законодатели чаще советовались с ними, обращаясь за объективной информацией и консультациями к специалистам в той или иной области, не связанным с крайними партийными мнениями.

Одним из факторов, свидетельствующих о такой возможности, является то, что ключевые фигуры в Конгрессе осознают наличие проблемы. Опрос действующих и бывших членов и сотрудников Конгресса в 2017 г. показал, что большинство респондентов считают доступ законодательной ветви власти к внепартийным профессиональным знаниям «очень важным», однако всего четверть были «полностью удовлетворены» существующим положением¹⁷⁶. В начале 2019 г. при палате представителей был создан двухпартийный Специальный комитет по модернизации Конгресса [140], а член палаты представителей демократ Билл Паскрел отметил на одном из слушаний, что Конгресс «ослаблен... намеренным институциональным вандализмом» [141]. Он выступает за то, чтобы в Конгрессе были компетентные сотрудники, не «отягченные целой армией корпоративных лоббистов, тогда как окружающий мир стремительно становится все более сложным в социальном, экономическом и технологическом отношении»¹⁷⁷. Однако пока рекомендации данного комитета фокусировались в большей степени на реформах в области технологий и прозрачности, чем на возрождении экспертных оценок¹⁷⁸.

Аналитики и комментаторы вне Конгресса также призывают к более широкому использованию профессиональных знаний в законодательном процессе. Ряд бывших конгрессменов, работающих на лоббистов, выступили с рекомендациями Конгрессу увеличить финансирование таких органов, как Счетная палата и Исследовательская служба Конгресса, также увеличить финансирование сотрудников Конгресса и дать больше полномочий комитетам¹⁷⁹. Многие призывают также возродить Отдел технологической оценки¹⁸⁰. Другие предлагают для совершенствования законодательного процесса давать экспертам возможность больше выступать на слушаниях комитетов [149] или возродить организации законодательных услуг¹⁸¹.

Хотя необходимость обращения к профессиональным знаниям кажется общепризнанной, не похоже, что существует политическая воля для исправления сложившейся ситуации. До сих пор все попытки восстановить роль экспертной оценки в Конгрессе были провальными. Регулярно звучат призывы возродить такие органы, как Отдел технологической оценки, но они ничем не заканчиваются. При президенте Джордже Буше – младшем бывший член палаты представителей демократ Раш Холт предложил несколько проектов возрождения Отдела технологической оценки в той или иной форме, но они не были приняты [51. P. 47]. Аналогичные усилия предпринимались и в 2010-е гг.; они постепенно получают все больше поддержки, но пока безрезультатно¹⁸².

Перспектива возрождения роли экспертной оценки в Конгрессе кажется особенно туманной, если вспомнить, что именно побуждало Конгресс повышать эту роль на протяжении его истории. Когда Конгресс первоначально создавал экспертные органы, основной движущей силой было стремление сдерживать исполнительную власть. Сегодня призывы увеличить число сотрудников часто обусловлены теми же соображениями – законодатели должны иметь больше возможностей для надзора над исполнительной властью¹⁸³. Однако мы живем в эпоху партийного контроля; проблемы разделения ветвей власти и конфликта между ними отошли на задний план. Как отмечают профессора Daryl Levinson и Rick Pildes, «политическая борьба в правительстве часто идет по партийным линиям, а не между ветвями власти» [91. P. 2315]. Если в Конгрессе доминируют демократы, то они вряд ли захотят контролировать президента-демократа. Гораздо более вероятно, что все виды партийного давления продолжат усиливаться, в результате чего члены Конгресса будут обращаться за оценкой политических решений к партийным аналитическим центрам, лоббистам и активистам, а не к независимым экспертам и не будут пытаться достичь межпартийного согласия с помощью самых надежных данных.

При этом тот факт, что Объединенная комиссия по налогообложению и Бюджетное управление Конгресса по-прежнему играют важную роль в законодательном процессе, подсказывает, что у Конгресса все еще есть достаточные мотивы для обращения к независимым источникам информации о бюджете и налогах помимо Административно-бюджетного управления и Казначейства соответственно. Возможно, каждая из партий признает ценность этих ресурсов в тот период, когда президентом является представитель другой партии, так как они стремятся контролировать исполнительную власть. Возможно, финансовые соображения являются межпартийными в достаточной степени, чтобы эти независимые внепартийные источники информации сохраняли свою значимость и пережили все нападки (по крайней мере, пока). Как бы то ни было, эти органы, хотя и сократились, по-прежнему важны для членов Конгресса.

То, что они все еще существуют, дает надежду на возрождение других экспертных органов. Если это произойдет, то, вероятно, по инициативе демократов, поскольку их упадку способствовали республиканцы. Если звучат призывы возродить экспертные органы в Конгрессе, то в основном со стороны демократов, хотя их частично поддерживают и республиканцы¹⁸⁴. Возможно, сейчас, когда демократы доминируют как в Сенате, так и в Палате представителей, шансы на успех повысились, однако неясно, хотят ли демократы тратить на это свой политический капитал. Ключевой вопрос в том, считают ли находящиеся у власти демократы, что возрождение некоторых из обсуждаемых институтов будет по-прежнему выгодно, когда президентом снова станет республиканец, и захотят ли они к тому времени иметь инструменты контроля. Многие из основных политических мер демократов лучше соотносятся с экспертными оценками, особенно в наукоемких областях, таких как проблемы климата; это значит, что возрождение экспертных органов в Конгрессе может дать им некоторое преимущество в будущем. Поскольку перевес демократов в Сенате и в Палате представителей невелик, неясно, достаточно ли демократов поддержат масштабные усилия по восстановлению экспертных органов, особенно учитывая необходимость финансовых затрат, в то время как дефицит бюджета растет, а первоочередной задачей является облегчение проблем избирателей, вызванных пандемией.

В этой ситуации демократы могли бы рассмотреть возможность более узконаправленных усилий по возрождению независимой экспертной оценки в законодательном процессе. Для этого нужно понять, какого рода экспертные оценки и прогнозы будут наиболее близки избирателям, а значит, смогут оправдать необходимое финансирование. Учитывая повсеместное неравенство, расовые проблемы остаются актуальными; президент Джо Байден напрямую выразил необходимость борьбы со структурным расизмом и приверженность принципам межрасового согласия, которые принесли ему победу на выборах. В этой связи демократы могли бы использовать часть своего политического капитала для получения экспертных оценок того, как обсуждаемые ими законодательные решения повлияют на различные группы населения. Отчеты Бюджетного управления Конгресса и Объединенной комиссии по налогообложению по-прежнему остаются самыми влиятельными экспертными оценками в Конгрессе, так как Конгресс волнуют расходы и бюджет, как и мнения избирателей об экономике. Поскольку многие избиратели демократов обеспокоены расовым неравенством, обращение за такой оценкой явилось бы хорошим «вложением политического капитала» со стороны демократов. Ряд штатов запрашивает информацию о влиянии обсуждаемого уголовного законодательства на расовые проблемы, чтобы законодатели могли тщательно рассмотреть законы на случай возможных диспропорций [121. P. 183]. Например, штат Айова запросил такую информацию о вероятности расовых и этнических эффектов, и проекты законов, чреватые риском подобных диспропорций по отношению к меньшинствам, получили в два раза меньше поддержки, чем проекты, признанные нейтральными по этому признаку [153]. Таким образом, такие оценки играют свою роль, хотя и не предопределяют результат. Важно ввести эту информацию в законодательный процесс, и зачастую скромные данные могут дать существенный результат.

Другой важной мерой могло бы стать возрождение Отдела технологической оценки или подобной структуры. Мы достигли точки, когда наука политизируется, а Демократическая партия верит в науку. В этой ситуации у них появляется отличный шанс протолкнуть идею нового Отдела технологической оценки и получить поддержку республиканцев, учитывая угрозу новых вирусов, общую озабоченность обеих партий доминированием технологических гигантов, растущую невозможность игнорировать климатические изменения на фоне чрезвычайных природных ситуаций по всей стране.

И все же шансы возродить Отдел технологической оценки или экспертные оценки по расовым вопросам невелики. Эти предложения сталкиваются с тяжелой борьбой внутри партии, где преобладает стремление просто полагаться на заинтересованные группы, которые говорят, что для них важно. Любая деятельность внутри Конгресса, которая привела бы к усилению роли экспертов, представляется маловероятной, учитывая нынешний политический климат; однако такую деятельность следует приветствовать.

B. Доктринальные последствия

Если Конгресс продолжит теперешний курс по обесцениванию профессионального знания в своих внутренних процессах, то остается нерешенным вопрос, повлияет ли это на правовую доктрину. В данном разделе мы рассмотрим две области права. В первой части мы обсудим, что эти изменения во внутренних процедурах Конгресса означают для административного права и, в частности, для доктрины запрета делегировать законодательную власть Конгресса. Во второй части мы ставим вопрос, возникают ли и должны ли возникать какие-либо особенности интерпретации законодательства в результате таких изменений.

1. Делегирование другим органам

Конгресс уже сталкивался с ситуацией, когда он оказывался не лучшим игроком в решении политических вопросов. Создание административного состояния – это признание Конгрессом своих ограничений. Конгресс часто делегирует свои основные обязанности по выработке законов экспертным органам, потому что считает, что они сделают это лучше. Точнее говоря, для такого делегирования есть политические причины. Вероятность делегирования увеличивается, когда высок риск плохого политического решения, а отдача от хорошего решения мала [154]. Конгресс стратегически делегирует в «областях, наименее благоприятных для возможности переизбрания» [154]. В соответствии с партийными интересами Конгресс также чаще делегирует, когда исполнительная ветвь контролируется той же партией [154. Pp. 129–138]. Имеет значение и то, какая партия находится у власти: когда хозяевами Белого дома и Конгресса оказываются разные партии, то при делегировании выбираются независимые агентства; если же доминирует одна и та же партия, то предпочтение отдается органам исполнительной власти [154. Pp. 156–157].

Однако при делегировании Конгресс не только преследует партийные цели. Это делается также и потому, что агентства, как считается, могут дать лучший результат, поскольку обладают экспертными знаниями и процедурами для сбора соответствующей информации и учета актуальной ситуации [155–157]. Таким образом, делегирование привносит в процесс принятия решений те узкопрофессиональные знания, которых не хватает законодателям [158]. Поэтому упадок роли экспертов в Конгрессе не так катастрофичен, как это могло быть, – его в некоторой степени восполняют административные агентства. К сожалению, такое делегирование происходит не во всех значимых областях. Например, уголовное право всегда было той областью политики, в которой Конгресс не считал нужным делегировать свои полномочия, потому что законодатели получают политические бонусы за принятие законов и не часто сталкиваются с недовольством, когда эти законы слабо помогают общественной безопасности или приводят к чрезмерным затратам. Однако во многих других областях Конгресс видит пользу делегирования экспертным органам.

В рамках типичного сценария делегирования Конгресс ставит общие политические цели в определенной сфере, оставляя детали и способы достижения этих целей на усмотрение соответствующего института. Обычно при этом подразумевается, что сотрудники этого органа обладают необходимыми знаниями для сбора и обработки информации, полномочиями для издания норм после общественного обсуждения и несут юридическую ответственность за рациональность своих методов¹⁸⁵. Агентства обязаны объяснять обоснованность своих решений и выбор той или иной информации, на которой они основаны; это должно оказывать дисциплинирующий эффект и помогать избегать когнитивных искажений¹⁸⁶. Агентство обязано отвечать на комментарии, рассматривая альтернативные возможности и неверную информацию, что также должно снизить предвзятость их решений, поскольку рассмотрение контраргументов и альтернативных точек зрения является одной из лучших стратегий борьбы с предубеждениями, особенно с такими когнитивными искажениями, как предвзятость фактического восприятия и предвзятость подтверждения [162–165].

Это не значит, что агентства не могут иметь предубеждений. Те же профессиональные знания, которые дают широкую фактологическую основу для принятия решений, могут сделать сотрудников подверженными другим когнитивным ошибкам. В частности, эксперты могут быть чрезмерно уверенными в своих суждениях [166]. Они могут также страдать узостью взглядов и «близоруко сосредоточиваться лишь на своей области знаний, не признавая того факта, что решение может выиграть от использования других источников информации или других подходов» [12. P. 560; 158. Pp. 11–19]. Таким образом, хотя эксперты, благодаря своим знаниям, с большей вероятностью получат верные результаты, чем обычные люди, они также иногда могут делать ошибки, а когда это происходит, они менее склонны сомневаться в правильности своих решений [12. P. 560].

Однако указанные недостатки можно исправить с помощью различных аспектов процедур работы агентств. Так, необходимость рассматривать альтернативные подходы и отвечать на замечания помогает избавиться от чрезмерной самоуверенности, а объяснение своих решений Управлению информации и регулирования может также помочь преодолеть узость взглядов¹⁸⁷. В более общем смысле дело не в том, что агентства будут принимать идеальные решения. Очевидно, что этого не произойдет. Дело в том, что они лучше, чем Конгресс, приспособлены для выработки точных нормативных предписаний на основе общеполитических целей, установленных Конгрессом. Наши представления о современном законодательном процессе позволяют считать, что агентства справятся с этой работой гораздо лучше, пусть и неидеально.

Однако агентства действуют не в одиночку. Тот же судебный надзор, который оказывает дисциплинирующий эффект на агентства, может также создать возможности для судей внедрить их собственные предубеждения. Суды могут предвзято относиться к работе агентств при осуществлении судебного надзора [161. Pp. 629–631]. Но даже если судьи объявят решения агентства предвзятыми или необоснованными, агентство по-прежнему может применить их, добавив пояснения и отчеты о результатах. В целом, если какая-либо процедура опирается на замечания от всех заинтересованных сторон и объяснения агентством своих подходов, она скорее послужит уменьшению предвзятости, чем если все ключевые решения принимает Конгресс без надзора со стороны судебной системы. Поэтому Конгресс обычно использует агентства для проработки деталей политических решений, когда обе стороны вопроса поддерживаются могущественными заинтересованными группами. Действительно, агентства и существуют в первую очередь потому, что Конгрессу были нужны органы, способные заняться «поиском специализированной информации»¹⁸⁸.

Таким образом, если мы заинтересованы в совершенствовании законодательного процесса, следует озаботиться недавними призывами усилить доктрину запрета делегировать законодательную власть Конгресса. Хотя Верховный Суд редко отклоняет делегирование агентствам на основании этой доктрины, она продолжает существовать в качестве правила толкования, направленного на пресечение чрезмерно широкого делегирования [171], и как минимум пять судей нынешнего Верховного Суда выказывали желание восстановить ее более строгую версию¹⁸⁹. Некоторые считают такой шаг целесообразным, так как думают, что он заставит Конгресс играть более активную роль в законодательном процессе¹⁹⁰; однако сейчас деятельность Конгресса настолько подчинена партийным интересам и оторвана от эмпирических фактов, что трудно увидеть в этом благо. Очевидно, некоторые считают, что решения Конгресса более подотчетны, чем решения агентств, хотя это спорно, учитывая подотчетность исполнительной власти. Однако, основываясь только на анализе государственной политики, можно показать, что этот шаг приведет к значительным материальным затратам. Возможно, сторонники ужесточения этой доктрины уверены, что Конгресс принимал бы более взвешенные решения, если бы полностью контролировал законодательный процесс. Но в нынешней обстановке, где преобладают партийные интересы, это большой риск. Когда агентства во многом определяют принимаемые решения, это гарантирует, что они основываются на эмпирических данных, и, возможно, поэтому Конгресс и продолжает делегировать полномочия. Если Конгресс считает, что делегирование приводит к лучшим политическим решениям, то суды должны прислушаться к этому мнению¹⁹¹. Согласно этой доктрине, Конгресс должен дать разумное обоснование. Но когда оно есть, суды должны признать, что делегирование является решением Конгресса, дающим наилучший результат.

Тот же вдохновляющий принцип, который придает ценность передаче законодательных полномочий агентствам, применим также в некоторых контекстах при усилении полномочий судов. Например, в области уголовного права Конгресс часто сталкивается с вопросом, самостоятельно ли принять решение по какому-либо наказанию, сделав его обязательным, или передать его на усмотрение судей. Обязательные наказания, установленные Конгрессом, нежелательны именно потому, что они не позволяют сделать необходимые поправки к конкретным фактическим обстоятельствам. Гораздо лучше принять некую схему, которая позволила бы окружным судам, которые видят все нюансы дела и частные случаи применения закона, принимать решения в конкретной ситуации.

Основная идея в обоих контекстах состоит в том, что Конгресс должен признать ограниченность своих возможностей как крупного игрока. Существенные решения необходимо принимать на основе всей доступной информации о проблеме. Поэтому Конгресс должен создать и законодательно закрепить механизмы, позволяющие другим ветвям власти адаптироваться к получению самой достоверной информации о конкретных ситуациях, при этом добросовестно помогая Конгрессу в достижении его целей. Если Конгресс четко обозначил фактические основания для своих предполагаемых решений, а конкретные факты им противоречат, то эти агентства смогут своевременно адаптироваться¹⁹². При этом потребуются дополнительные усилия со стороны самих законодателей или их сотрудников, чтобы разъяснить исходные условия или представления, лежащие в основе законов, а также необходимо наделить большими полномочиями судей и исполнителей, чтобы они могли вносить исправления, когда данные представления или предполагаемые факты оказываются ошибочными или неполными. Конгресс не обязан делать это в рамках конституционной проверки на рациональное обоснование, но для совершенствования результатов законотворчества это было бы полезно.

Предоставление агентствам и судебным органам возможностей изменять законы в рамках определенных Конгрессом общих политических целей полезно тем, что можно получить обратную связь о действии этих законов в реальном мире. Такой петли обратной связи обычно не хватает в сфере законодательства, если только достаточно влиятельная группа не начинает сигнализировать о каких-то проблемах. Однако во многих областях этого не происходит, – в частности, там, где законы направлены на лиц, не наделенных властью или влиянием, например, на обвиняемых в уголовных преступлениях, иммигрантов, нуждающихся. Получить такую обратную связь можно было бы при помощи процедуры, которая позволила бы агентству или судебному органу (в зависимости от того, кто занимается конкретным делом) гибко изменять законные меры в ответ на реальную ситуацию применения закона. Законодатели должны только приветствовать такую гибкость, поскольку так законы отвечали бы реальным, а не гипотетическим потребностям¹⁹³. Как мы видели, федеральные судьи гораздо точнее понимают, кто подпадает под законодательные определения преступников, так как сталкиваются с противоречивыми примерами в зале суда.

Несомненно, на должности в судебной и политической системе часто назначаются именно те, кто уже имеет определенные взгляды, совпадающие с интересами своих партийных или политических покровителей¹⁹⁴. Поэтому предлагаемая модель вряд ли позволит полностью избежать партийной направленности. Более того, хотя практическая работа помогает избавиться от одностороннего взгляда, важно помнить, что те же суды и агентства будут иметь свои собственные предубеждения¹⁹⁵. И все же в целом эти структуры получают больше обратной связи, больше знают о реальной ситуации, а агентства, кроме того, имеют отлаженные процедуры сбора необходимой эмпирической информации, что помогает при принятии решений, даже если партийные интересы также влияют на окончательное решение.

2. Интерпретация законодательства

В своей недавней статье профессора Jesse Cross и Abbe Gluck убедительно показали, что существование и роль бюрократии в Конгрессе не могут не влиять на интерпретацию законодательства [28. Pp. 1634–1640]. В основном они фокусировались на деятельности внепартийных агентств в Конгрессе, работающих над законопроектами, однако также предложили существенные нормы, например, включить в процедуру интерпретации законодательства оценку бюджета, проводимую Бюджетным управлением Конгресса, и толкование налогового законодательства со стороны Объединенной комиссии по налогообложению [28. P. 1676]. Мы поддерживаем это предложение, учитывая центральную роль, которую по-прежнему играют эти органы Конгресса, особенно когда было уничтожено так много других внутренних процедур.

Предложенные в работе Cross и Gluck нормы толкования основаны на положительном опыте работы экспертов в Конгрессе, однако можно также утверждать, что и бездействие бюрократии в Конгрессе, как и отказ от консультаций с экспертным сообществом, влияют на интерпретацию законодательства. Если закон ясен, то процесс правоприменения так или иначе состоится. В противном же случае суды при оценке смысла закона обычно руководствуются его целью или намерениями законодателя. Определить их помогают эксперты – если к экспертам обращаются.

Рассмотрим уголовное право. Суды часто исходят из того, что Конгресс предполагает интерпретацию уголовных законов в пользу государства; возможно, этот подход основан на убеждении, что Конгресс заботится скорее об общественной безопасности, чем о правах обвиняемых¹⁹⁶. Учитывая общие принципы уголовного права, можно предположить, что Конгресс вообще не волнуют интересы обвиняемых [121. P. 103]. Однако из этого не следует, что Конгресс стремится охватить все возможные ситуации, возникающие в государстве. Фактически законодатели часто руководствуются отдельными резонансными случаями, не имея понятия о том, как принимаемый закон будет работать в широком спектре ситуаций; это происходит потому, что Конгресс не получает никаких экспертных прогнозов или анализа законопроектов, как было показано в разделе II.B. В такой обстановке задача Конгресса становится достаточно узкой, и решения определяются конкретным набором фактов. Когда нет уверенности, что Конгресс опирался на широкую оценку ситуации, бессмысленно интерпретировать законодательство так, словно оно подразумевает что-то большее.

Проблема наличия или отсутствия экспертной оценки дает дополнительный аргумент в пользу «правила снисходительности», согласно которому неопределенность толкуется в пользу обвиняемого¹⁹⁷. Есть много причин поддерживать эту норму¹⁹⁸, и законодательный процесс дает еще одну такую причину. Когнитивные искажения, демонстрируемые законодателями при выработке норм уголовного права, и отсутствие каких-либо консультаций со специалистами приводят к тому, что Конгресс не имеет практически никаких оценок в этой сфере. Использование «правила снисходительности» означает, что если Конгресс хочет расширить правоприменение за пределы конкретных рассматриваемых случаев и дел, то необходимо ясно обозначить это в тексте закона. Иначе ничто не свидетельствует о том, что Конгресс заботится об общественной безопасности, ведь он не исследовал, как ее достичь. Неверно думать, что можно обеспечить общественную безопасность, рассмотрев как можно больше различных дел¹⁹⁹; поэтому, не проведя какого-то исследования о соотношении криминогенных эффектов уголовных наказаний с целями права, нет оснований предполагать, какие сферы затронет такой допускающий неоднозначное толкование закон.

Этот подход к интерпретации законодательства может применяться не только в уголовном праве, но и в иных контекстах, где законодательный процесс опирается на отдельные показательные примеры, и не проводится никакого экспертного анализа применения закона в реальной практике. В такой ситуации, если текст закона неоднозначен, бессмысленно придавать ему расширительное значение.

Преимущество подобного правила интерпретации состоит в том, что оно побуждает Конгресс либо давать ясные формулировки, либо использовать определенные процедуры, показывающие, что более широкое толкование возможно. Такой подход также оказывает дисциплинирующий эффект на законодателей, заставляя их четко показывать, что закон должен применяться более широко, чем предполагает фактическая ситуация, на которой он был основан, либо пытаться представить, как этот закон будет работать на практике, и также обозначать это в тексте закона.

Заключение

Для принятия наилучших решений необходимо собрать всю нужную информацию и проконсультироваться со специалистами в данной области. Это верно и в отношении решений, принимаемых выборными представителями. Может показаться, что сказанное очевидно, но, к сожалению, мы живем в странные времена. Некоторые люди негативно воспринимают сами понятия знаний и фактов [106. P. 20], что заставляет наших политиков отвергать поиск информации в Конгрессе.

Вполне вероятно, что предвзятый и ошибочный процесс принятия решений, который мы наблюдаем в Конгрессе, – это именно то, что предпочитают избиратели, так как они не видят дальше своих собственных предубеждений. Если так, то трудно надеяться исправить эти проблемы в Конгрессе.

Но если принятые решения оказываются проблематичными, как это произошло, например, в уголовном праве, где мы столкнулись с огромным увеличением числа заключенных и криминализацией больших сегментов населения из-за неверной архитектуры принятия решений, тогда избиратели начинают осознавать, что результаты могли быть лучше. И начать можно с использования профессиональных знаний, которые позволяют уже сейчас бороться с предвзятостью, приводящей к ошибочным политическим мерам.

Если Конгресс не исправит собственные процедуры, возможно, другим институтам придется пересмотреть результаты его работы и подходы к делегированию полномочий или по-новому взглянуть на принимаемые законы в свете этих изменений. Как минимум следует признать, что пришел конец идеализированному образу Конгресса как великолепного совещательного органа, который «выявляет и расширяет взгляды общественности, пропуская их через группу избранных граждан, чья мудрость позволит распознать истинные интересы страны, а патриотизм и любовь к справедливости оградит от сиюминутных или партийных соображений»²⁰⁰. К сожалению, сегодня мы не наблюдаем образа Конгресса, описанного Джеймсом Мэдисоном, и пришло время осознать это.