Конституционно-правовые особенности участия институтов гражданского общества в независимой антикоррупционной экспертизе: основные проблемы и тенденции развития

Введение

В современном демократическом государстве одним из приоритетных конституционных принципов является создание правовых гарантий для обеспечения участия институтов гражданского общества в государственном и муниципальном управлении. Формы такого участия многообразны и распространяются в том числе и на правотворческую деятельность органов публичной власти (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ)¹ предусмотрено право граждан и институтов гражданского общества участвовать в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов правовых актов.

По мнению С. М. Зубарева, независимая антикоррупционная экспертиза является одной из форм общественного контроля за качеством нормотворчества с точки зрения противодействия коррупции [1. С. 80].

Как было верно указано О. К. Комаровым, ценностью антикоррупционной экспертизы является то, что она носит предупредительный характер в работе по профилактике коррупции [2. С. 146].

Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, связанные с участием граждан и институтов гражданского общества в независимой антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Предметом – правовой статус независимого антикоррупционного эксперта.

Основная цель исследования – проведение комплексного анализа правового статуса независимого антикоррупционного эксперта и определение взаимообусловленных правовых и социально-организационных мер, направленных на повышение эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы.

Достижение поставленной цели опосредовано следующими задачами:

– исследование нормативных правовых актов, регламентирующих участие граждан и институтов гражданского общества в независимой антикоррупционной экспертизе;

– изучение различных научных подходов к определению правового статуса независимого антикоррупционного эксперта;

– определение основных проблем, обуславливающих снижение антикоррупционной активности независимых экспертов;

– выработка предложений, направленных на повышение роли граждан и институтов гражданского общества в проведении независимой антикоррупционной экспертизы.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и частноправовые методы. Во-первых, с целью изучения объекта исследования как целостного комплекса взаимосвязанных элементов использован метод системности. Во-вторых, применены методы анализа и синтеза: работа основана на анализе различных научных подходов к определению правового статуса независимого антикоррупционного эксперта и синтезе выявленных ими особенностей.

Правовую основу и одновременно эмпирическую базу проведенного исследования составили нормативные правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, регламентирующие особенности участия граждан и институтов гражданского общества в независимой антикоррупционной экспертизе.

Процесс и результаты проведенного исследования

Как следует из положений ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ, реализация права граждан и институтов гражданского общества на участие в независимой антикоррупционной экспертизе возможна только при аккредитации Минюстом России данных лиц в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В настоящее время порядок аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, определен Административным регламентом Минюста России². Пунктом 2 данного документа установлены следующие квалификационные требования:

– для граждан Российской Федерации предусмотрены требования к образованию, а именно наличию высшего образования, и стажу работы по специальности не менее пяти лет;

– для юридических лиц – наличие в своем штате не менее трех работников, удовлетворяющих вышеуказанным требованиям.

Не подлежат аккредитации граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость; те, сведения о применении к которым взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; граждане, осуществляющие свою деятельность в органах и организациях, указанных в Федеральном законе № 172-ФЗ; международные и иностранные организации; некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.

Стоит отметить, что в настоящее время при получении аккредитации для кандидата не предусмотрено ни экзаменационных испытаний, ни собеседований, подтверждающих наличие соответствующих знаний и практических навыков.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте Минюста России, на сегодняшний день в государственный реестр независимых антикоррупционных экспертов, получивших соответствующую аккредитацию, включено 2 888 физических лиц и 450 юридических лиц [3]. Из 450 юридических лиц 47 (10,4 %) составляют региональные ассоциации юристов, 45 (10 %) – адвокатские образования, 34 (7,6 %) – иные правовые организации, 39 (8,7 %) – региональные торгово-промышленные палаты, 42 (9,3 %) – образовательные организации, 25 (5,6 %) – некоммерческие организации по борьбе с коррупцией, 1 (0,2 %) – политическая партия, 5 (1,1 %) – общероссийские профсоюзные организации, 20 (4,5 %) – научно-исследовательские организации, 32 (7,1 %) – ассоциации различного профиля, 11 (2,45 %) – структурные подразделения органов публичной власти, муниципальные учреждения и организации, 27 (6 %) – консалтинговые и аудиторские организации, 9 (2 %) – организации, осуществляющие деятельность в сфере энергетики, 2 (0,4 %) – центры развития государственно-частного партнерства, 11 (2,45 %) – экспертные организации, 3 (0,7 %) – организации, осуществляющие деятельность в сфере горной промышленности, 2 (0,4 %) – общественные движения, 2 (0,4 %) – организации поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, 1 (0,2 %) – организации по предоставлению кадастровых услуг, 92 (20,5 %) – иные организации различного профиля.

Из 2 888 физических лиц 2 172 (75,2 %) имеют юридическое образование (из них 68 (3 %) экспертов также имеют и экономическое образование, 168 (9 %) экспертов являются кандидатами юридических наук, 185 (6,4 %) экспертов – экономисты, 282 (9,7 %) эксперта – инженеры, 76 (2,7 %) экспертов – работники образовательных организаций, 22 (0,8 %) эксперта – офицеры, 47 (1,6 %) экспертов – менеджеры, 10 (0,3 %) экспертов – биологи, 22 (0,8 %) – врачи, 6 (0,2 %) экспертов – журналисты, 66 (2,3 %) экспертов имеют иные различные специальности (геологи, экологи, математики и пр.).

Данная позиция законодателя в отношении квалификационных требований представляется весьма спорной, поскольку проведение антикоррупционной экспертизы, безусловно, требует наличия специальных знаний, умений и опыта правотворческой деятельности.

Как отмечают Е. И. Галяшина, Е. Р. Россинская, Т. В. Худойкина, необходимо осознавать, что от уровня знаний и практического опыта эксперта напрямую зависят результаты антикоррупционной экспертизы. Соответственно, компетенция такого специалиста – основополагающий фактор для проведения любых мероприятий в этой сфере [4. С. 77][5. С. 33].

Согласимся с мнением Н. А. Попрядухиной, что при наличии у эксперта, например, экологического или педагогического образования довольно непросто представить успешное проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов [6. С. 216].

Следует отметить, что в научной литературе неоднократно указывается на необходимость корректировки вышеуказанных квалификационных требований.

Например, предлагается дополнить квалификационные требования положениями о наличии ученой степени кандидата или доктора юридических наук [7. С. 9] либо об осуществлении претендентом научно-исследовательской деятельности [8. С. 76]. Также можно встретить позиции авторов о необходимости получения профильного образования в сфере противодействия коррупции [8. С. 76], специализации в области экономического анализа [9. С. 343].

Е. Е. Тонков, В. Ю. Туранин убеждены, что для выполнения своих функций независимый эксперт должен обладать специальными, в том числе юридическими знаниями и заключить соглашение о сотрудничестве между аккредитованным лицом и Минюстом России [10. С. 89]. Данную формулировку предлагает и Л. В. Саенко [11. С. 93].

Поддержим позицию вышеуказанных авторов о необходимости уточнения требования к образованию, однако полагаем, что появление норм об ученой степени или о наличии научных трудов значительно ограничит права граждан на участие в разработке и исполнении управленческих решений (как уже было сказано выше, за весь период было аккредитовано всего 168 независимых антикоррупционных экспертов из числа физических лиц, имеющих степень кандидата юридических наук).

В этой связи также представляет научный интерес опыт ряда стран СНГ. Так, например, в Республике Казахстан проводится научная антикоррупционная экспертиза. Координацию проведения данной экспертизы осуществляет научная или образовательная организация, определяемая в соответствии с законодательством о государственных закупках. Координатор на конкурсной основе привлекает экспертов для проведения научной антикоррупционной экспертизы, направляет их кандидатуры для включения в реестр экспертов, а также обеспечивает взаимодействие разработчиков проектов нормативных правовых актов и экспертов. Критериями для отбора экспертов выступают: высшее образование и опыт работы не менее пяти лет в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта, либо не менее трех лет в случае наличия ученой степени кандидата наук, доктора наук, доктора PhD или доктора по профилю в той отрасли деятельности, по которой он предполагает выступать в качестве эксперта3.

В Республике Узбекистан антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов вправе осуществлять две категории экспертов: научные и независимые эксперты. Для рассмотрения вопроса о включении в Реестр экспертов независимый эксперт должен отвечать следующим требованиям: быть гражданином Республики Узбекистан, иметь высшее образование, стаж работы по специальности не менее пяти лет; обладать знаниями и навыками в области противодействия коррупции. В свою очередь научный эксперт также должен соответствовать требованию к гражданству и уровню образования, при этом иметь стаж работы в научной организации и (или) высшем учебном заведении не менее пяти лет либо ученую степень и (или) ученое звание⁴.

В Киргизской Республике антикоррупционная экспертиза относится к специализированному виду экспертиз. В соответствии с Положением об аккредитации физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по проведению специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической), юридическое или физическое лицо, изъявившее желание получить аккредитацию на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, должно иметь высшее образование в соответствующей области и обладать навыками и опытом по разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, подтвержденными рекомендательными письмами и копиями проводимых ранее экспертиз. При проведении аккредитации уполномоченным органом не только рассматриваются поданные документы, но и проводится собеседование⁵.

Отечественные ученые также неоднократно обращают внимание на необходимость введения дополнительных процедур, предшествующих проведению аккредитации. Например, О. Г. Дьяконова [12. С. 88], А. В. Никитин [13. С. 121] отмечают, что для аккредитации лиц в качестве независимых экспертов необходимо разработать специальное тестирование на определение морально-нравственного уровня претендента.

В рамках настоящего исследования в целях повышения социально-правового статуса независимого антикоррупционного эксперта при проведении процедуры аккредитации для подтверждения соответствующих компетенций, позволяющих проводить независимую антикоррупционную экспертизу, предлагаем ввести экзаменационные испытания, направленные на выявление как теоретических знаний, так и практических навыков испытуемого. При этом экзаменационная комиссия, создаваемая для приема квалификационного экзамена, должна включать представителей Минюста России, общественной палаты (совета), научного сообщества, судейского сообщества, прокуратуры и профильных образовательных организаций.

Также следует отметить, что не менее важным является проведение мероприятий, направленных на повышение квалификации данных экспертов. Это могут быть и ежегодные бесплатные курсы, проводимые Минюстом России, семинары, мастер-классы, обеспечение экспертов методической литературой и пр. При этом в случае, если эксперт в течение установленного периода (например, раз в два года) не осуществляет антикоррупционную экспертизу либо не проходит повышение квалификации, уполномоченным органом государственной власти должен быть поставлен вопрос об аннулировании аккредитации. Так, например, Р. О. Долотов предлагает предусмотреть дополнительное основание для аннулирования аккредитации – непредставление экспертом как минимум двух заключений в течение календарного года [14. С. 163].

Следует отметить, что, несмотря на достаточно большое количество независимых экспертов, включенных в Реестр Минюста РФ, число антикоррупционных экспертиз с каждым годом уменьшается.

В юридической литературе авторы приходят практически к единому мнению и называют следующие причины снижения «антикоррупционной активности» независимых экспертов:

– в целом невысокий уровень взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества [15. С. 19][16. С. 42][6. С. 215];

– отсутствие у экспертов необходимых компетенций в сфере нормотворчества и юридической техники [17. С. 30];

– безвозмездность процедуры и проведение ее за счет независимых экспертов [18. С. 65];

– отсутствие единого механизма организации и проведения антикоррупционной экспертизы в каждом субъекте РФ [19. С. 24];

– рекомендательный характер заключения не обязывает орган-разработчик к имплементации предложений эксперта [20; 21. С. 28][22. С. 217];

– орган-разработчик не несет ответственности за невыдачу мотивированных ответов экспертам и за неприменение их рекомендаций к действию [23. С. 70];

– отсутствие норм, устанавливающих ответственность за качество антикоррупционной экспертизы [7. С. 9][10. С. 89][24. С. 30];

– технические ограничения, связанные с размещением проектов на официальных сайтах органов публичной власти [7. С. 10][25. С. 750].

В свою очередь В. М. Баранов, А. Р. Лаврентьев, Н. А. Трусов придерживаются радикальной позиции и предлагают отказаться от проведения независимой антикоррупционной экспертизы аккредитованными экспертами. По мнению авторов, данный вид экспертизы может осуществляться институтами гражданского общества в рамках реализации отдельных форм непосредственной демократии: в порядке рассмотрения обращений граждан; общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов; функционирования специализированного ресурса «Российская общественная инициатива», проведения оценки регулирующего воздействия; мониторинга правоприменения; общественного контроля и др. [26. С. 116].

На наш взгляд, данная позиция представляется весьма дискуссионной, поскольку суть независимой антикоррупционной экспертизы состоит в выявлении и описании коррупциогенных факторов, разработке рекомендаций, направленных на их устранение, а без специальных знаний о структуре нормы права, системе правовых актов, правилах юридической техники, которыми обладают далеко не все граждане, невозможно в полной мере оценить, действительно ли данная правовая конструкция может повлечь негативные коррупционные проявления.

Кроме того, практически каждая из вышеуказанных форм непосредственной демократии имеет свою цель, предмет и правовые последствия и не подразумевает выявление коррупциогенных факторов. Так, процедура оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации⁶. В рамках данной процедуры при проведении публичных консультаций орган-разработчик самостоятельно определяет группу заинтересованных лиц, затрагиваемых предлагаемым регулированием (т. е. круг участников ограничен), и составляет перечень вопросов, которые считает целесообразным обсудить с участниками публичных консультаций⁷. Основная цель ОРВ – устранение (недопущение) экономически необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и снижение рисков, связанных с введением нового регулирования, при этом выявление коррупциогенных факторов не является предметом данной экспертизы.

Общественные инициативы, предлагаемые В. М. Барановым, А. Р. Лаврентьевым, Н. А. Трусовым в качестве формы участия граждан в антикоррупционной экспертизе, представляют собой предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления; в отношении поступивших инициатив осуществляется голосование (за/против)⁸. Таким образом, проведение антикоррупционной экспертизы в отношении данной формы непосредственной демократии также не предусмотрено.

В части института обращений граждан отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение представляет собой предложение, заявление или жалобу⁹. В указанном Федеральном законе дается определение каждой из возможных форм обращения. В частности, предложение представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, т. е. распространяется на уже действующие акты. Кроме того, на сегодняшний день порядок рассмотрения обращений не встроен в нормотворческий процесс органов публичной власти и регулируется как самостоятельная форма участия граждан в государственном и муниципальном управлении.

Что же касается общественных обсуждений, то, исходя из сложившейся региональной и муниципальной практики, данная форма непосредственной демократии реализуется, как правило, только в случаях, прямо предусмотренных в законах (обсуждение документов стратегического планирования и вопросов, касающихся градостроительной деятельности), и не имеет широкого распространения.

Таким образом, полагаем, что предлагаемый авторами отказ от независимой антикоррупционной экспертизы значительно ограничит возможность граждан и институтов гражданского общества участвовать в правотворческой деятельности органов публичной власти посредством своих квалифицированных представителей – независимых антикоррупционных экспертов.

В связи с чем, на наш взгляд, представляется оправданным определить комплекс мер, направленных на реформирование данного института. В рамках настоящей статьи остановимся подробнее на вопросах поддержки и стимулирования данной деятельности.

По мнению ряда авторов, установление возмездности подрывает принцип независимости экспертов [27. С. 14][14. С. 93]. Вместе с тем полагаем, что соблюдение данного принципа может быть обеспечено при проведении процедур, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹⁰.

В связи с чем в качестве правового эксперимента предлагаем в ряде регионов (как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне) установить перечень нормативных правовых актов, подлежащих обязательной независимой антикоррупционной экспертизе, и на основании конкурсных процедур заключать возмездные договоры на оказание услуг по проведению независимой антикоррупционной экспертизы. В целях реализации данных предложений в региональных и муниципальных правовых актах о правотворческой деятельности следует регламентировать порядок и сроки проведения независимой антикоррупционной экспертизы в отношении вышеуказанного перечня нормативных правовых актов. При этом результаты данной экспертизы должны быть обязательны для органов публичной власти. Полагаем, что данный механизм позволит повысить активность и заинтересованность как независимых экспертов, так и органов публичной власти.

В свою очередь, в число показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации следует включить количество независимых антикоррупционных экспертиз.

Не менее важным вопросом является система мер социального стимулирования, например:

– создание союза независимых антикоррупционных экспертов и предоставление данной организации как социально ориентированной соответствующих мер поддержки (например, Р. О. Долотов предлагает учредить Национальную палату (или Национальную ассоциацию) антикоррупционных экспертов [14. С. 168]);

– разработка и утверждение кодекса этики независимых антикоррупционных экспертов (в частности, на важность института моральной ответственности независимых антикоррупционных экспертов нормативных правовых актов и их проектов в современных условиях развития правотворческой деятельности было указано в работе В. Ю. Туранина [29. С. 84]);

– ведение рейтинга независимых антикоррупционных экспертов (в качестве критериев возможно определить количество проведенных независимых экспертиз; количество выявленных коррупциогенных факторов, количество коррупциогенных факторов, устраненных органами публичной власти в исследуемых объектах. Данные рейтинга могут быть положены в основу региональных конкурсных процедур, направленных на определение независимых антикоррупционных экспертов для проведения обязательных экспертиз проектов нормативных правовых актов);

– проведение ежегодных конкурсов на звание «лучшего независимого антикоррупционного эксперта» в различных номинациях (в настоящее время проведение данных конкурсов вошло в практику республик Татарстан, Дагестан, Мордовии, Чувашской Республики, Самарской, Тамбовской, Ульяновской областей, Приморского края [30. С. 158–164][31. С. 89–93]);

– организация курсов повышения квалификации, мастер-классов, семинаров, научно-практических конференций и симпозиумов [32. С. 56–60];

– предоставление независимым экспертам ряда льгот, например, на пользование парковочным пространством, посещение музеев, театров и пр.

Кроме того, одним из приоритетных вопросов является информационное сопровождение независимых антикоррупционных экспертов, в связи с чем предлагаем:

– на официальном сайте Минюста России разместить рейтинг независимых антикоррупционных экспертов, количество и результаты проведенных ими экспертиз, анонсы научно-образовательных мероприятий, научную и методическую литературу;

– на официальных сайтах органов публичной власти в раздел «Независимая антикоррупционная экспертиза» включить подраздел, содержащий аналитическую информацию о количестве поступивших независимых антикоррупционных экспертиз и результатах их рассмотрения (в настоящее время данные разделы представляют собой информацию о проекте акта, включая текст, и срок, до которого может быть представлено заключение, в данном случае проанализировать количество поступивших независимых экспертиз и результаты их рассмотрения представляется крайне затруднительным).

Согласимся с мнением А. В. Кудашкина [33. С. 65], А. А. Мишуниной, Ю. И. Ворониной [34. С. 85], что для более активного вовлечения институтов гражданского общества и граждан в проведение независимой антикоррупционной экспертизы было бы целесообразно предусмотреть обязанность органа-разработчика обнародовать независимые антикоррупционные заключения и ответы на них на официальном сайте. Отсутствие такой обязанности относится к недостаткам механизма учета результатов данной экспертизы.

Также не следует забывать, что на сегодняшний день одним из ключевых институтов гражданского общества являются общественные советы и палаты. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»¹¹ приоритетной задачей общественного контроля названо формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. В связи с чем считаем, что активное вовлечение данных субъектов в процесс проведения антикоррупционной экспертизы посредством их аккредитации в качестве независимых антикоррупционных экспертов значительно повысит уровень нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Выводы

Институт независимой антикоррупционной экспертизы выступает одним из механизмов развития правового государства, обеспечивающим участие граждан и институтов гражданского общества в правотворческой деятельности органов публичной власти. От эффективности функционирования института независимой антикоррупционной экспертизы во многом зависит уровень доверия к власти. Однако, как показал проведенный анализ, данный институт нуждается в комплексном реформировании не только в части правового статуса эксперта, но и в отношении порядка проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Реализация обозначенных в настоящем исследовании механизмов потребует внесения изменений в ряд нормативных правовых актов и разработку новых документов, в частности:

– Федеральный закон № 172-ФЗ предлагается дополнить нормами, уточняющими квалификационные требования и устанавливающими экзаменационные испытания при аккредитации независимых антикоррупционных экспертов, а также регламентирующими возмездный порядок оказания услуг по проведению независимой антикоррупционной экспертизы в отношении отдельных проектов нормативных правовых актов;

– в федеральных законах регламентировать положения о проведении обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов в соответствующей сфере правового регулирования (например, данные нормы возможно закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации¹² применительно к проектам документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, генеральных планов муниципальных образований, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹³ – в отношении проектов правил благоустройства территории муниципального образования и пр.);

– Минюсту России разработать порядок проведения экзаменационных испытаний, предшествующих получению аккредитации, и типовое положение, регламентирующее работу соответствующих региональных экзаменационных комиссий.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что только системный подход к реформированию института независимой антикоррупционной экспертизы позволит обеспечить эффективное взаимодействие органов публичной власти и институтов гражданского общества при разработке и принятии управленческих решений.