Государственные закупки и инновационная политика в России: взгляд со стороны нарративной экономики

Введение

Основными акторами национальных инновационных систем (далее – НИС) в модели «тройной спирали» выступают государство, академия и бизнес (Ицковиц, 2011). Данный концепт возник в конце XX в. в результате осознания ключевой роли институтов во взаимодействии данных акторов (Metcalfe, 1995, p. 38), что в дальнейшем было отражено в основном в научных исследованиях в рамках институциональной и эволюционной экономики (Дежина, Киселева, 2007; Carayannis & Campbell, 2012; Вольчик и др., 2022a). Роль государства во взаимодействии между акторам НИС является основной и реализовывается в двух направлениях: во-первых, это создание формальных институтов (т. е. законодательства), регулирующих инновационную сферу, а во-вторых, как совокупность институтов, осуществляющих реализацию национальной инновационный политики (Вольчик и др., 2022b).

Естественно, государственные закупки не являются единственным инструментом, который государство может использовать для стимулирования инновационной деятельности. Государство может активизировать эту деятельность через регулирование прав интеллектуальной собственности, рынка труда, в области антимонопольного законодательства, законодательства в сфере инноваций, за счет институтов развития, в том числе в виде грантов на исследовательскую деятельность (Nemet, 2009; Constantini et al., 2015; Вольчик и др., 2022b; Ширяев и др., 2022; Chiappinelli et al., 2023).

Например, в рамках создания законодательной базы для развития инновационной сферы, куда можно отнести и законодательство о госзакупках, государством была введена в оборот такая организационно-правовая форма юридических лиц, как «хозяйственное партнерство»¹, что оценивалось достаточно позитивно в начальном периоде (Андреев, 2012; Стерледева, 2013), которая может способствовать инновационной активности бизнеса. Однако в более поздних исследованиях (Скворцова и др., 2017; Волос, 2021; Нагдалян, 2020; Самойлов, 2017) отмечалась фактическая неприменимость данной организационно-правовой формы для инновационных компаний из-за ее правовой природы. Более того, проведенный авторами анализ организаций по данным Единого государственного реестра юридических лиц показал, что по состоянию на 25 октября 2023 г. в России было зарегистрировано 69 организаций с данной организационно-правовой формой, из них 47 уже ликвидировано и всего лишь 22 действующих, из которых одна находится на стадии ликвидации. Это подтверждает выводы исследователей о фактической неприменимости данной организационно-правовой формы для инновационной деятельности и свидетельствует о сложности задачи государства по созданию формальных институтов, которые бы способствовали инновационному развитию страны.

В этом аспекте, учитывая значительную долю государственных закупок в ВВП, государству сложно их игнорировать при реализации своей инновационной политики (например, доля госзакупок² в ВВП России составляет около 27 %³). Используя потенциал государственных закупок, государство может широко их использовать для развития инноваций, технологий и экономического развития (Lember et al., 2014). За счет создания спроса на инновационную продукцию для удовлетворения нужд общественного сектора государство предлагает соответствующий рынок сбыта для организаций, которые производят инновационные товары либо выполняют (оказывают) соответствующие работы и услуги (Chiappinelli et al., 2023).

Цель статьи: на основе нарративного анализа СМИ выявить особенности функционирования системы государственных закупок применительно к развитию российской инновационной системы (далее – РИС).

Для достижения цели требовалось выполнение ряда задач. Во-первых, проанализировать существующую нормативно-правовую базу, связанную с инновационно ориентированными государственными закупками. Во-вторых, сформировать базу нарративов, содержащихся в федеральных и специализированных СМИ. В-третьих, выделить барьеры для развития РИС со стороны системы государственных закупок. В-четвертых, сравнить перспективы развития системы государственных закупок в нарративах различных типов акторов РИС (представителей академии, бизнеса и государства).

Государственные закупки, законодательство и инновации в России

Несмотря на формальную имплементацию элементов инновационной политики в отечественную систему государственных закупок еще в 2014 г. (год, когда вступил в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ)⁴ (Цыганкова, 2018; Tsygankov et al., 2021), в последнее время в российской системе государственных закупок наблюдается обратный процесс – деволюция⁵ формализованных правил, направленных на реализацию инновационной политики (см. также Tsygankov, 2022). Так, в начале 2022 г. в контрактной системе из возможных способов закупок был исключен конкурс с ограниченным участием, который предназначался для закупок заказчиками инновационной и высокотехнологичной продукции, которая была утверждена Постановлением Правительства № 99⁶. По причине исключения конкурса с ограниченным участием в электронной форме из положений Закона № 44-ФЗ Постановление Правительства № 99 также было отменено. Как мы отмечали ранее, данное Постановление не было направлено на развитие государственной инновационной политики и преследовало единственную цель – дать возможность заказчикам проводить конкурс с ограниченным участием в электронной форме вместо электронного аукциона⁷ (Tsygankov et al., 2021), чтобы победитель закупки определялся не только по цене.

Кроме того, в начале 2022 г. из возможных способов закупки также был исключен двухэтапный конкурс в электронной форме, который, согласно данным Минфина (всего шесть извещений в масштабе всей страны за 2021 г.)⁸, был наименее распространенным среди всех конкурентных способов закупки (табл. 1). Тем не менее мы негативно оцениваем данную меру, поскольку вместо анализа причин отсутствия популярности данного способа и корректировки дизайна, условий проведения для повышения его значимости для заказчиков среди всех конкурентных способов закупки было принято решение идти по самому легкому пути, что дополнительным образом снизило вариативность выбора у заказчиков.

Что касается закупок в рамках Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее – Закон № 223-ФЗ)⁹, то продолжается практика оппортунистического поведения заказчиков в рамках их отношения к закупкам инновационных и высокотехнологичных товаров. Например, АО «РЖД» в своем плане закупок инновационной и высокотехнологичной продукции на период с 2022 по 2026 г. включило услуги по доступу к информационно-справочным системам¹⁰ и заправке картриджей¹¹. С нашей точки зрения, это обусловлено отсутствием единого подхода к определению инновационной и высокотехнологичной продукции в данном сегменте рынка государственных закупок (Tsygankov et al., 2021), а также служит наглядным примером действия закона Кэмпбелла в рамках теории «принципала-агента» (Покусаенко, Вольчик, 2019). Использование количественных метрик вызывает адаптацию акторов и последующую эрозию показателя, если существует несоответствие между интересами принципала (в данном случае государства, преследующего цели инновационного развития) и агента (компаний, действующих по 223-ФЗ и реализующих собственные экономические интересы).

Еще одной проблемой относительно анализа реализации заказчиками государственной инновационной политики является снижение транспарентности, вызванное «антисанкционными» мерами, установленными Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2022 г. № 301¹². Оно позволило заказчикам, находящимся под санкциями, не размещать информацию о проводимых закупках в открытом доступе в Единой информационной системе в сфере закупок c 1 апреля 2022 г.

Нами были проанализированы специализированный список из 90 заказчиков, которые обязаны ежегодно отчитываться о закупках инновационной и высокотехнологичной продукции¹³, а также информация о закупках этих организаций в Единой информационной системе в сфере закупок (www.zakupku.gov.ru). Проведенный анализ показал, что только 32 организации из 90 в настоящий момент размещают информацию о закупках публично в открытом доступе. Это в основном инфраструктурные, энергетические, энергосбытовые компании, а также организации из пищевой промышленности (например, птицефабрики). Среди заказчиков, которые не размещают информацию в открытом доступе, можно выделить организации из сфер приборостроения и машиностроения, а также акционерные общества с большой долей государственного участия. Такая имплементация приватности в организацию закупочной деятельности заказчика приводит к снижению контроля закупок со стороны общества, что, с одной стороны, чревато разрушением доверия к государственным институтам (Grimmelikhuijsen et al., 2017), а с другой – увеличивает риски оппортунистического поведения агентов на рынке государственных закупок (Stigler, 1964; Boehm & Olaya, 2006; Piga, 2011). Снижение доверия и рост оппортунизма в свою очередь ведут к росту трансакционных издержек, а значит, и снижению эффективности системы государственных закупок.

Результаты исследования

Нарративы о государственных закупках и инновациях

В данном исследовании российская инновационная система изучается с позиции методологии нарративного анализа экономики, что предполагает сочетание количественных и качественных методов. Количественный анализ нарративов предполагает анализ их вирусности и частоты употребления во взаимосвязи с экономической динамикой. Качественный подход, в свою очередь, направлен на выявление протомоделей, с помощью которых акторы объясняют причинно-следственные связи, а также на анализ идей, институтов и социального контекста (подробнее см. (Вольчик, 2022)).

Эмпирическая база нарративов № 1 для данного исследования состоит из 43 рейтинговых источников информации, которые включают в себя газеты, журналы и интернет-ресурсы, содержащихся в электронной базе периодических источников информации «Интегрум». Для выбора данных источников были использованы рейтинги компании «Медиалогия»: «Федеральные СМИ: 2020 год»¹⁴.

Эмпирическая база нарративов № 2 состоит из 11 источников информации, содержащихся в электронной базе периодических источников информации «Интегрум», которые были экспертным образом отобраны в ходе исследования (табл. 2). Данные СМИ целенаправленно специализируются на инновационной сфере, либо в них имеется раздел, который посвящен инновациям (Вольчик, Маслюкова, 2023).

Временной отрезок для поиска нарративов был выбран с 1 января 2010 г. по 10 мая 2022 г.

В результате анализа нарративов было выделено пять достаточно обширных тем.

Во-первых, все акторы осознают важность госзакупок для развития РИС. Эту позицию, с одной стороны, разделяют представители государственной власти, например, заместитель министра экономического развития РФ Олег Фомичев, подводя итоги дискуссии, отметил ряд мер, необходимых для инновационного развития страны: «Основными трендами в этой работе стали оптимизация системы институтов развития в сфере инноваций, формирование налоговых льгот для инновационного бизнеса. В их числе стимулирование спроса на инновационную продукцию посредством реализации госкомпаниями программ инновационного развития, создание преференций для малого и среднего предпринимательства по государственным закупкам, совершенствование контрактной системы»¹⁵. С другой стороны, бизнес также делает акцент на необходимости государственных закупок: «Да, cloud-технологии стимулируют модернизацию ИТ-инфраструктуры и развертывание приватных/гибридных “облаков”, что, в свою очередь, увеличивает спрос на ЦОДы и серверное оборудование, но более заметным трендом для российского рынка является госзаказ»¹⁶.

Такое единодушие находится в некотором противоречии с изначальными взглядами участников РИС. В 1999 г. во время первых дискуссий о Законе «об инновационной политике»¹⁷ существовало противопоставление мер поддержки инноваций за счет снижения налоговой нагрузки и с помощью госзакупок. По словам депутата И. Д. Грачева: «Совершенно неверно понимается поддержка государственная. Цель инновационного законодательства – привлечь частные деньги, потому что бюджетных никогда не хватает. И поддержка в основном сводится к налоговым льготам, а вовсе не к госзаказам, которые могут быть возвратными. <…> Не госзаказы являются основной формой инновационной поддержки во всем мире, а налоговые льготы всем и гарантии, небольшие, частным инвесторам»¹⁸. Именно недооценка роли государственных закупок для развития инноваций стала причиной непринятия данного закона. Сегодня уже сформировано понимание государственных закупок как неотъемлемого инструмента поддержки РИС.

Однако в рамках этой темы можно выделить особую подтему. А именно ряд представителей бизнеса предлагают ответственность за инновационное развитие полностью переложить на государство или госкорпорации, например: «Нужен госзаказ на инновационную продукцию. Пока у рынка нет в ней потребности, внутреннего производителя должна поддерживать власть»¹⁹; «Если государство создает спрос, частный рынок пойдет за ним. В госвложениях нуждаются радиоэлектроника, дизеле- и судостроение»²⁰ или «частные участники IT-рынка опасаются лишиться доступа к госзаказам, заявляя одновременно о том, что недофинансирование компании не позволит создавать новые отечественные продукты и развивать рынок»²¹.

Но госкорпорации, т. е. заказчики по 223-ФЗ, не заинтересованы в развитии инноваций – это вторая обширная тема, выявленная в ходе анализа нарративов. Артем Хрюкин, исполнительный директор Национального центра содействия развития экономической и промышленной политики, так описывает незаинтересованность госкорпораций в развитии инноваций: «Это видно на первых же переговорах по внедрению инновационной или нанопродукции в госзакупки или технологические циклы госкорпораций – лица напротив смотрят на тебя, а глаза говорят: “Отстань, инопланетянин, без тебя все уже распилили”. Возникает чувство обреченности в отношении того, что творится вокруг»²². Или, как сетует Наталья Касперская: «Мы видим множество примеров, когда госкомпании предпочитали отечественному софту зарубежный, хотя наш продукт не уступал по качеству и функционалу. Я уверена, что властям необходимо запретить эту практику. Пусть госкомпании ругаются, пинают нас, высказывают претензии. Только так мы сможем совершенствовать свой продукт. О каком покорении мирового рынка можно говорить, если мы на своем не можем закрепиться?»²³

В-третьих, провалы в регулировании инновационных госзакупок существуют уже длительное время.

Схожие проблемы отмечаются в нарративах как в 2013 г.: «Около трех процентов годового объема производства за треть года. В последующие четыре месяца отгрузим по госзаказу еще процентов тридцать, львиную долю, почти семьдесят процентов производства, в сентябре, октябре, ноябре, декабре. В итоге полгода предприятие несет огромные накладные расходы, а вторые полгода все живут и работают в ситуации жесткого аврала: отгружают, монтируют, обучают и т. д. Если загрузка будет более равномерной, а планирование долгосрочным, это, безусловно, серьезно облегчит жизнь производителям»²⁴, так и в 2022 г.: «Исполнение по нацпроектам никогда не было равномерным. Оно зависит от закупочного цикла, переходящих мероприятий, могут быть и другие объективные и субъективные причины. Более того, в первом квартале уровень исполнения бюджета традиционно ниже, чем в других кварталах, и “добор” осуществляется особенно в четвертом квартале». По словам эксперта, как правило, это связано с «запаздыванием подготовки проектной документации, задержками в строительстве объектов, отсутствием необходимой нормативной базы, процедурами проведения конкурсов по государственным закупкам»²⁵.

«Но в системе госзакупок во главу угла поставлена экономия бюджетных средств. А потому таким параметрам, как экономическая эффективность проекта, минимизация затрат на его реализацию и дальнейшую эксплуатацию объекта, внимание не уделяется. Инновации становятся непозволительной роскошью. За рубежом, к слову, практикуется иной подход. Там главным критерием выступает эффективность проекта, а потому на тендере предпочтение отдается не самой дешевой, а наиболее экономически эффективной технологии» ²⁶. Этот нарратив релевантен подходу государства к пониманию экономии как основного показателя эффективности в государственных закупках (Мельников, 2022; Яковлев и др., 2020), что, в свою очередь, тяжело соотносится с задачами по развитию инноваций.

Это подводит нас к четвертому блоку проблем – зачастую под инновациями понимается импортозамещение, а не создание нового продукта. Чаще всего данный взгляд присутствует в нарративах государственных руководителей высокого уровня: «Важно также эффективно настроить механизм государственных закупок, чтобы он работал в интересах российского производителя, поощрял производство современной, качественной, востребованной техники. В рамках федеральной контрактной системы уже введены ограничения для импортных поставок при закупках для нужд обороны и безопасности, а также по отдельным видам продукции машиностроения и легкой промышленности»²⁷. «Существует явно избыточная зависимость от простейших импортных комплектующих. В связи с этим политика импортозамещения должна быть ориентирована на постепенную модернизацию производств за счет привлечения технологического импорта и снижения на этой основе зависимости от импорта комплектующих и инвестиционного оборудования»²⁸.

В-пятых, участники рынка ждут преференций в госзакупках. Особенно это заметно при рассмотрении отраслей, имеющих особую общественную значимость, например в сфере медицины и фармацевтики²⁹. По мнению одного из ведущих российских разработчиков и производителей инновационного медицинского оборудования для лучевой диагностики Али Эйлазова, в это тяжелое время «правительство должно поддержать отечественного производителя, сохранив и, возможно, расширив меры по регулированию допуска иностранных производителей к государственным закупкам»³⁰. Или, как предлагал Петр Родионов, директор компании «Герофарм»: «Скорее уместно сказать не о снижении входных барьеров на рынок, а о мерах поддержки, преференциях локальным производителям. Основным таким инструментом поддержки мог бы стать гарантированный объем закупки в регионах посредством заключения специальных инвестиционных контрактов. Определенный гарантированный объем сбыта мог бы помочь инвестору в расчете финансовых моделей. Есть и другие механизмы поддержки, которые работают сегодня, – субсидии, содействие фондов, ими можно пользоваться. Но определенные преференции в области государственных закупок были бы самой эффективной мерой»³¹. В нарративах делается упор на взаимной выгоде компаний (получающих большую прибыль) и общества (получающего доступ к более современным лекарствам).

Заключение

Рассмотренные нарративы подтверждают, что применительно к НИС России субъекты системы государственных закупок могут действовать в логике теории «принципала-агента» (Soudry, 2007). В первую очередь это относится к государственным корпорациям, которые преследуют собственные экономические интересы, а интересы государства-принципала (такие как удовлетворение потребностей в инновационной продукции или содействие инновационному развитию) реализуются по остаточному принципу только при условии создания дополнительной системы стимулов.

Более того, можно сделать вывод, что реальная тенденция на снижение транспарентности системы государственных закупок соотносится с представлениями основных акторов о желаемом направлении изменений, изложенными в нарративах в СМИ. Даже представители малого и среднего бизнеса в качестве условия для развития инноваций называют меры институционального характера, например, создание преференций: либо посредством налогового законодательства, либо через ограничение доступа иностранных производителей.